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Note de synthèse - mise à jour 2012 : Afrique de l’Ouest : enjeux liés au commerce agricole

29 octobre 2012

À propos de cette mise à jour

Cette note de synthèse a été mise à jour en septembre 2012 afin de prendre en compte les développements depuis août 2011. La note de synthèse de 2011 est basée sur la version intégrale publiée en mars 2009 et est disponible sur demande auprès de agritrade-mail@cta.int.

D’autres publications dans cette série et des ressources supplémentaires sur le commerce agricole et de la pêche ACP-UE peuvent être trouvées en ligne à http://agritrade.cta.int/fr.

1.         Contexte et principaux enjeux

La malnutrition endémique est présente dans la région d’Afrique de l’Ouest, qui englobe 15 membres de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et la Mauritanie. La sécurité alimentaire dans ces régions est généralement sur le fil du rasoir, étant donné la croissance démographique rapide (300 millions d’individus en 2010 et plus de 500 millions prévus d’ici 2030). Bien que l’agriculture contribue actuellement à plus de 36 % du PIB régional et à 15 % des exportations (30 % si l’on exclut le Nigeria), et fournisse de l’emploi à la majorité de la population, des investissements majeurs dans la production agricole, le commerce, le stockage, la transformation, le transport, la gestion de la logistique ainsi que la création d’un environnement politique favorable sont requis pour faire face à cette situation rampante d’insécurité alimentaire.

Des efforts sont en cours, au niveau à la fois national et régional, pour relever ces défis. En 2011/12, le Nigeria a lancé son Plan d’action de transformation agricole (août 2011), le Bénin a adopté son Plan stratégique de relance du secteur agricole (octobre 2011) et le Niger a adopté son programme des « 3N » (avril 2012), tous visant à promouvoir une augmentation de la production vivrière et à revigorer les exportations. Certaines initiatives sectorielles sont également en cours, par exemple :

  • des initiatives dans le secteur des oignons et de l’horticulture plus largement au Sénégal ;
  • des programmes conjoints dans le secteur du coton ;
  • des initiatives nationales et régionales pour renforcer le secteur du cacao ;
  • la promotion de l’investissement du secteur privé dans la production d’huile de palme.

La majorité des pays de la CEDEAO ont adopté une approche par filière de produits pour la conception des programmes dans leurs Plans nationaux d’investissement agricole (PNIA), qui garantit la prise en compte des intérêts des agriculteurs, notamment au travers de l’amélioration de l’accès aux prêts sans garantie pour les investissements à la ferme.

Parallèlement à ces initiatives, des efforts sont déployés pour coordonner les politiques agricoles régionales et les programmes de développement dans le cadre du Programme détaillé de développement de l’agriculture africaine (PDDAA), au travers de la Politique agricole régionale pour l’Afrique de l’Ouest (ECOWAP). L’accent est placé sur la mise en œuvre des décisions convenues par les gouvernements nationaux pour améliorer les échanges commerciaux transfrontaliers. Des plans, des agences et des financements sont mis en place pour soutenir le développement de l’agriculture.

Les diverses initiatives visant à libéraliser le commerce régional des produits alimentaires et agricoles sont capitales pour ces efforts régionaux. Bien qu’il existe une union douanière, l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), parmi les huit pays francophones (Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Guinée, Mali, Niger, Sénégal et Togo), ainsi qu’une zone de libre-échange (ZLE) nominale à travers le groupe CEDEAO plus large, la mise en œuvre du Système de libéralisation du commerce de la CEDEAO (ETLS) pose de sérieux problèmes. Plusieurs prélèvements sont couramment imposés (aussi bien officiels que non officiels) au commerce intra-régional, tandis que des interdictions et des restrictions d’importation sont régulièrement appliquées aux engagements régionaux de politique commerciale. Des politiques commerciales très hétérogènes continuent d’être pratiquées, créant un climat d’incertitude parmi la communauté des entrepreneurs et des investisseurs. Toutefois, les efforts visant à harmoniser l’application des politiques commerciales et à établir un cadre réglementaire commun pour le commerce des produits agricoles et alimentaires au sein de la région se poursuivent, même si la plupart des pays n’ont pas encore révisé leurs cadres juridiques conformément aux engagements régionaux.

La politique commerciale interne à l’Afrique de l’Ouest complique les négociations d’accord de partenariat économique (APE) régionales en cours. La proposition de la CE de septembre 2011 visant à modifier le règlement d’accès au marché n° 1528/2007 a rappelé la nécessité d’achever le processus régional ou de ratifier et mettre en œuvre les dispositions de l’accord de partenariat économique intérimaire bilatéral en Afrique de l’Ouest.

2.         Récents développements

2.1       Développements dans le secteur agricole en 2011-2012

Malgré une récolte record dans la plupart des pays du Sahel en 2010, la production de céréales en 2011 a chuté de 9 % en moyenne, à 55 millions de tonnes (voir tableau I). Ce chiffre était encore supérieur à la moyenne quinquennale pour la région dans son ensemble, mais le déclin de la production a été plus marqué dans neuf pays du Sahel (− 27 % comparé à 2010 et 5 % en dessous de la moyenne quinquennale). La production a baissé de manière sensible au Tchad, au Niger, en Mauritanie, au Burkina Faso et dans les États côtiers de la Gambie et du Sénégal. Une crise alimentaire a éclaté dans les pays concernés avec la détérioration des pâturages et la réduction des cheptels, l’augmentation des prix des denrées alimentaires et l’aggravation de l’insécurité alimentaire et de la malnutrition du fait des troubles civils.

D’après Oxfam, les prix des denrées alimentaires étaient de 20 à 25 % supérieurs à la moyenne quinquennale à travers la région, Inter-réseaux/SOS Faim Belgique faisant état de prix sensiblement plus élevés au Burkina Faso, au Mali, au Togo, en Côte d’Ivoire, au Ghana (+ 50-60 %), au Nigeria, au Niger, au Tchad, au Bénin (+ 30-40 %), au Sénégal, en Mauritanie, en Gambie et en Guinée (+ 25-33 %). Cependant, comme l’ont souligné Inter-réseaux et SOS Faim Belgique, « le bilan céréalier provisoire pour le Mali et le Burkina Faso est en excédent net (en contradiction avec les développements de prix) ».

De toute évidence, des facteurs plus généraux ont influencé les développements des prix, notamment :

  • le conflit civil au Mali et au nord du Nigeria ;
  • la hausse des prix des carburants ;
  • l’introduction de restrictions commerciales au Mali et au Burkina Faso ;
  • les acquisitions institutionnelles par les gouvernements, ONG et agences internationales ;
  • les attentes en termes de prix des négociants et agriculteurs, qui limitaient le commerce des céréales ;
  • l’inflation des prix des denrées importées.

Tableau I : Situation de la production de céréales* en Afrique de l’Ouest pour les pays sélectionnés (en millions de tonnes)

  2008 2009 2010 2011*** 2012****
Burkina Faso 4,4 3,6 4,6 3,7 4,1
Ghana 2,3 2,6 2,9 2,6 3
Mali 4,4 5 6,4 5,8 6,1
Niger 5 3,5 5,6 3,6 4,6
Nigeria 25,8 25,7 27 26,9 27,5
Afrique de l’Ouest** 53,2 52,4 60,6 55 58,8

* Comprenant le blé, les céréales secondaires et le riz (paddy).

** Y compris le Tchad. *** Estimations. **** Prévisions.

Sources : FAO, « Perspectives de récoltes et situation alimentaire », juin 2012 et mars 2011.

Globalement, les développements en 2011/12 ont mis en lumière à quel point l’offre céréalière en Afrique de l’Ouest est constamment sur le fil du rasoir, avec une malnutrition endémique même lors des bonnes années, ce qui implique que des perturbations de l’offre, à la fois réelles et anticipées, peuvent plonger la région dans une crise alimentaire. Des efforts sont actuellement consentis au niveau de la CEDEAO pour traduire les leçons tirées de la crise actuelle en actions concrètes afin de réduire les risques futurs et améliorer la capacité de réponse de la région. Il s’agit, pour ce faire, de soutenir le développement et la mise en œuvre des stratégies nationales pour le développement du secteur agroalimentaire, visant à moderniser les systèmes de production, améliorer les revenus ruraux, renforcer le commerce transfrontalier et réduire la dépendance alimentaire.

2.2       Développements des politiques agricoles

Harmonisation des politiques nationales avec les développements régionaux

D’après un examen du PDDAA/ECOWAP réalisé par le Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM), le processus progresse relativement bien dans la région d’Afrique de l’Ouest. Un Plan d’investissement agricole régional pour 2011-2015 a été adopté, pour des investissements globaux de 900 millions $US, la CEDEAO s’étant engagée à contribuer à concurrence de 150 millions $US. Ce plan d’investissement met l’accent sur :

  • la promotion de filières alimentaires stratégiques pour la souveraineté alimentaire (399 millions $US) ;
  • la promotion d’un environnement global favorable au développement agricole régional (283 millions $US) ;
  • une réduction de la vulnérabilité aux crises alimentaires et la promotion d’un accès durable à l’alimentation (176 millions $US) ;
  • le développement d’un plan de contingence régional et la mise en place d’un dispositif régional pour cofinancer des initiatives visant à créer des filets de sécurité nationaux innovants.

Une Agence régionale pour l’alimentation et l’agriculture (ARAA) sera mise en place avec un Fonds régional pour l’agriculture et l’alimentation (ECOWADF) afin de mobiliser des fonds pour la mise en œuvre du plan. La sécurité alimentaire est reconnue comme étant une responsabilité nationale pouvant être complétée par des initiatives coordonnées au niveau régional.

Au niveau national, les 15 pays membres de la CEDEAO (ainsi que la Mauritanie) « ont signé des pactes nationaux en 2009-2011 et validé des NAIP » ; dans certains cas, ils ont élaboré des plans d’investissement plus détaillés et organisé des réunions pour mobiliser des fonds. Un plan d’investissement régional PDDAA validé est également en place.

Toutefois, d’après l’ECDPM, la cohérence entre l’ECOWAP et les pactes PDDAA nationaux n’est pas assez visible, les pactes PDDAA ne reconnaissant pas suffisamment les liens transfrontaliers. En conséquence, les politiques nationales ne sont pas toujours jugées comme servant les objectifs régionaux de sécurité alimentaire. Cette lacune pourrait être comblée en partie en reliant les plans de contingence nationaux aux systèmes d’alerte précoce et de surveillance nutritionnelle.

D’après l’ECDPM, les faiblesses institutionnelles dans les structures de la Commission de la CEDEAO ont freiné le déploiement du financement des donateurs via des mécanismes régionaux. Toutefois, il est possible pour le PDDAA régional d’améliorer la coordination et de contribuer à l’intégration régionale même s’il reste des obstacles. Parmi ceux-ci, il y a « l’action lente sur le commerce régional, l’infrastructure et d’autres initiatives régionales afférentes » ayant un impact direct sur la sécurité alimentaire régionale et les objectifs de développement agricole.

Développements dans les politiques nationales

En août 2011, le gouvernement nigérian a dévoilé son Plan d’action de transformation agricole (ATAP) qui vise à diversifier l’économie et « à augmenter considérablement la production de cinq grandes cultures, à savoir le riz, le manioc, le sorgho, le cacao et le coton », en vue de les substituer aux importations. Des objectifs de production ambitieux dans certains secteurs devront être soutenus par des mesures de politique commerciale restrictives, plus particulièrement avec l’introduction d’interdictions d’importation sur le blé et le manioc (voir article Agritrade «  Des plans ambitieux au Nigeria visant l’autosuffisance en riz et en blé... », 8 avril 2012). Des exigences de mélange obligatoire consistant à ajouter de la farine de manioc dans le pain seront également progressivement introduites dans le cadre de ce programme, qui prévoit une augmentation majeure de la production de manioc au travers de l’investissement dans les plantations commerciales (voir article Agritrade «  Le développement de la filière du manioc envisagé comme un moyen de rédu... », 16 janvier 2012). Le gouvernement du Nigeria a également identifié la production de noix de cajou et la transformation et la conservation de fruits et légumes en tant que moyens d’améliorer les revenus des populations pauvres et vulnérables. Le gouvernement entend également doper la production de cacao et de coton pour passer respectivement de 250 000 à 500 000 tonnes et de 20 000 à 140 000 tonnes. Toutefois, les problèmes de commercialisation ne semblent pas être résolus pour toute une série de produits, puisque les récents plans et actions du gouvernement semblent inhiber plutôt que promouvoir le commerce régional.

L’objectif global du ATAP est de promouvoir une production agricole commerciale basée sur le secteur privé en développant des chaînes d’approvisionnement clés (voir article Agritrade «  Une nouvelle stratégie agricole nigériane pourrait avoir des implication... », décembre 2011). Cependant, certains s’interrogent sur la viabilité du développement agricole commercial à grande échelle étant donné les régimes fonciers qui prévalent au Nigeria.

Au Bénin, un nouveau plan a été adopté en octobre 2011 pour relancer le secteur agricole (Plan stratégique de relance du secteur agricole, PSRSA). L’objectif est d’augmenter la production agricole, de garantir la sécurité alimentaire, d’améliorer la compétitivité et d’assurer un accès aux marchés locaux, nationaux, régionaux et internationaux. Des objectifs de production pour 2015 ont été établis dans 14 secteurs prioritaires. Mais avec la contraction de 5,2 % du budget agricole prévue pour 2012, les perspectives de réalisation de ces objectifs semblent menacées.

Au Niger, l’initiative dite 3N (« les Nigérians nourrissent les Nigérians ») a été lancée en avril 2012. L’objectif est d’augmenter la production vivrière nationale ainsi que la résilience face aux crises alimentaires en :

  • augmentant et en diversifiant les productions agropastorales, sylvicoles et halieutiques ;
  • renforçant les chaînes d’approvisionnement rurales et urbaines, à travers l’accroissement des capacités de stockage, de conservation et de transformation, l’amélioration de la commercialisation et l’investissement dans l’infrastructure physique ;
  • accroissant les réserves nationales de produits alimentaires et agricoles ;
  • améliorant les programmes nutritionnels ciblés.

L’initiative sera financée par une combinaison de recettes publiques, d’aide au développement et un renforcement des partenariats public-privé.

Initiatives sectorielles : développements relatifs aux politiques et aux marchés

Récemment, le gouvernement du Sénégal a tenté de stimuler la production locale d’oignons en soutenant la construction d‘installations de stockage, en établissant un prix fixe officiel pour les producteurs et en imposant des restrictions saisonnières sur les importations d’oignons. En août 2011, des articles de presse ont suggéré qu’il y avait surabondance d’oignons sur le marché sénégalais, les prix chutant de 3,71 €/kg à 1,86 €/kg (− 50 %) (voir article Agritrade «  Le “sur-approvisionnement” d’oignons sur les marchés sénégalais fait dég... », 25 octobre 2011). Ceci doit être replacé dans le contexte de la croissance sous-jacente de la production locale et d’une augmentation de 23 % des exportations d’oignons néerlandais vers le Sénégal en 2011, les négociants ayant stocké des oignons avant l’introduction des restrictions d’importation saisonnières. L’augmentation des exportations d’oignons néerlandais s’inscrivait dans le prolongement des dernières tendances (voir article Agritrade «  Les exportateurs d’oignons néerlandais font face à des difficultés, mais... », 10 juin 2012).

En juin 2012, une interdiction d’importation totale d’une durée de 3 ans a été annoncée, le gouvernement s’engageant à mettre en place des « mesures de protection spéciales » pour lutter contre la concurrence des importations (voir article Agritrade «  Le débat autour des droits de douane sur les oignons au Sénégal s’intens... », 6 août 2012). Cependant, vu le peu de fonds disponibles pour investir dans des améliorations de la qualité ainsi que les installations de stockage inadéquates au niveau des exploitations, on peut s’interroger sur la manière dont la compétitivité sous-jacente peut être effectivement améliorée durant cette période de concurrence réduite de trois ans.

En 2011, la Côte d’Ivoire a entrepris une profonde réforme du secteur du cacao en réintroduisant un conseil de commercialisation public semblable au Conseil ghanéen du cacao COCOBOD. Il entend garantir au moins 60 % du prix d’exportation des fèves de cacao aux agriculteurs locaux. Les réformes ont impliqué l’introduction d’enchères quotidiennes pour la vente à terme de la production de fèves de cacao (70-80 % de la récolte future) et la création d’un organisme de régulation et de stabilisation. Des difficultés ont été rencontrées lors du lancement de ce système en janvier 2012, les acheteurs ayant initialement boycotté les enchères. Bien qu‘il soit maintenant en place, des détails opérationnels clés du nouveau système doivent encore être finalisés, notamment les questions liées à la gestion des coûts, au renforcement des organisations d’agriculteurs, à l’approbation des entrepôts et à la formation des agents sur le terrain. La chute des prix mondiaux du cacao depuis le début de 2012 n’a pas contribué à la mise en œuvre des réformes (pour plus de détails, voir rapport spécial Agritrade, « La réforme du cacao en Côte d’Ivoire », à venir 2012).

Au même moment, des efforts sont en cours pour développer la production de cacao au Liberia, au travers du renforcement des organisations d’agriculteurs et de l’amélioration de la position commerciale de ces derniers dans la chaîne d’approvisionnement. Bien que ces efforts soient soutenus par le FIDA, un programme de replantation très attendu doit encore être mis sur pied et les niveaux de qualité restent problématiques. Actuellement, les exportations officielles ne s’élèvent qu’à 9 530 tonnes, bien qu’une contrebande importante soit signalée (voir article Agritrade «  Des efforts sont actuellement déployés pour augmenter la production de c...», 25 février 2012).

Un certain nombre d’initiatives de partenariat public-privé ont été lancées dans le secteur du cacao ouest-africain. Parmi celles-ci :

  • des programmes conjoints pour améliorer la production sous l’égide de la World Cocoa Foundation (notamment l’initiative pour le cacao africain) ;
  • les initiatives des entreprises privées telles que Barry Callebaut et Hershey pour améliorer les rendements et la certification de la qualité, respectivement ;
  • un soutien aux services de vulgarisation agricole de la part des multinationales telles que Cargill.

Compte tenu de la volatilité des prix à court terme et des structures changeantes de la demande croissante de cacao, les diverses initiatives de partenariat public-privé pour doper la production soulèvent des questions importantes concernant :

  • le cadre réglementaire pour les relations du secteur du cacao ;
  • les possibilités de développer les activités locales de transformation à plus forte valeur ajoutée ;
  • la répartition des revenus le long des chaînes d’approvisionnement du cacao et des produits à base de cacao.

S’agissant du secteur du coton, l’Association des producteurs de coton africains (APROCA) a lancé un projet en avril 2011 pour le développement du coton commerce équitable et biologique en Afrique de l’Ouest et centrale. En conséquence, près de 11,9 millions € ont été engagés par l’Agence française de développement (AFD). La mise en œuvre doit se faire au niveau national, via des contrats opérationnels avec des associations nationales de producteurs de coton.

En outre, le 11 novembre 2011, la proposition du groupe C4 des gouvernements ouest-africains selon laquelle « les États-Unis et l’UE devraient geler le soutien au coton, qui a des effets de distorsion des échanges, aux niveaux historiquement faibles actuels », a été débattue avec l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Il apparaît que le « principe de statu quo devrait s’appliquer à ces subventions en attendant de parvenir à une solution négociée ». Toutefois, cette proposition n’a pas obtenu l’aval de la 8e Conférence ministérielle. Les gouvernements du groupe C4 sont déçus par :

  • l’absence de progrès sur les questions liées au coton à l’OMC ;
  • la non-réduction des subventions au secteur du coton par les États-Unis ;
  • l’absence de découplage complet du soutien au coton de l’UE.

(Voir article Agritrade «  Discussions à l’OMC sur le coton : peu de progrès mais des inquiétu... », 12 août 2012.)

Dans le secteur de l’huile de palme, l’année 2011/12 a confirmé la croissance des investissements en Afrique de l’Ouest. Sur ces cinq dernières années, des investissements ont été annoncés en Côte d’Ivoire, au Ghana, au Liberia, au Nigeria et en Sierra Leone. Fin novembre, Agriterra, basée à Londres, a annoncé l’acquisition de 45 000 hectares de terres supplémentaires en Sierra Leone, qui viendront s’ajouter aux investissements en cours dans le sud de ce pays. Depuis la signature d’un accord en 2009, le géant malaisien de l’huile de palme Sime Darby a élaboré des plans pour investir 3,1 milliards de dollars sur 15 ans dans la production d’huile de palme au Liberia. En décembre 2011, les analystes d’Agrimoney annonçaient une vague d’investissements dans la production d’huile de palme en Afrique de l’Ouest de 6 milliards de dollars.

Actuellement, la Côte d'Ivoire est le principal exportateur africain d’huile de palme raffinée, et le cinquième producteur mondial. Bien que l’Afrique de l’Ouest augmente sa production d’huile de palme, la demande intérieure actuelle est largement satisfaite par les importations asiatiques meilleur marché (du fait des coûts de transformation, des problèmes de qualité et de conditionnement). Cela risque de freiner le développement de l’industrie de transformation de l’huile de palme locale, ce qui soulève des questions importantes en matière de politique commerciale, étant donné les investissements en cours dans la production d’huile de palme à travers l’Afrique de l’Ouest.

2.3       Développements dans la mise en œuvre des politiques commerciales régionales

Depuis 2006, le Tarif extérieur commun (TEC) de l’UEMOA a été élargi aux États membres de la CEDEAO ; cependant, le principal défi consiste maintenant à identifier les produits qui seront repris dans la nouvelle cinquième bande tarifaire au taux de 35 %. La décision sera guidée par cinq critères : vulnérabilité, diversification, intégration régionale, promotion de l’industrie et potentiel de production élevé.

L’UEMOA avait déjà soumis une liste à la CEDEAO en février 2010, cette dernière étant chargée de concilier les requêtes des États membres. Le Comité conjoint CEDEAO/UEMOA s’est rencontré en décembre 2011 et a révisé :

  • le projet de nomenclature du TEC ;
  • la proposition de « projet d’instruments relatifs aux mesures d’accompagnement et de sauvegarde qui sera adopté par les États membres durant la mise en œuvre du TEC ». Les instruments proposés sont une taxe dégressive de protection (TDP) limitée dans le temps pour protéger les industries manufacturières ouest-africaines locales, ainsi qu’une taxe conjoncturelle à l’importation (TCI) pour combattre les poussées d’importations et un droit compensateur pour lutter contre la concurrence « déloyale ».

Une « feuille de route » a été adoptée pour la finalisation d’un projet de TEC CEDEAO qui sera soumis au Conseil des ministres de la CEDEAO pour adoption à la fin juin 2012.

L’inclusion de produits spécifiques dans la cinquième bande tarifaire continue de faire l’objet d’un lobbying. L’Association nationale des éleveurs de volaille du Ghana a appelé à ce que les importations de volaille soient soumises à un droit de 35 %, après une nette augmentation des importations de volaille congelée en provenance de l’UE, des États-Unis et du Brésil (de 26 000 tonnes en 2002 à plus de 200 000 tonnes en 2011) (voir article Agritrade «  Le Ghana de plus en plus préoccupé par les importations de volaille », 12 novembre 2011). À ce jour, le gouvernement ghanéen a résisté aux appels à l’application d’une politique commerciale de la volaille plus restrictive, en favorisant des mesures de soutien aux intrants et d’amélioration de la compétitivité (voir article Agritrade «  Une nouvelle politique du secteur de la volaille en préparation au Ghana », 27 décembre 2011).

Le commerce de la volaille est une question particulièrement sensible dans le cadre du commerce régional, les exportations vers le Bénin étant détournées vers le Nigeria lorsqu’une interdiction d’importation est en place (voir article Agritrade «  Le Bénin : un marché important pour les exportations italiennes de... », 9 août 2011).

Un comité ad hoc de quatre nations, à savoir les pays côtiers que sont la Côte d’Ivoire, le Ghana, le Nigeria et le Sénégal, a exhorté la Commission de la CEDEAO à :

  • « inclure le sucre sur la liste des produits prioritaires pour la mise en œuvre du TEC » ;
  • « maintenir le statu quo pour les droits de douane applicables au sucre brut et raffiné jusqu’en 2014 » ;
  • établir pour 2018 « un droit uniforme de 35 pour cent aussi bien sur le sucre brut que raffiné ».

Le secteur du sucre devrait être à l’origine de conflits commerciaux régionaux en Afrique de l’Ouest au cours des prochaines années, à mesure que les pays de l’intérieur tenteront de développer la production et la transformation de canne à sucre aussi bien pour leurs marchés nationaux que régionaux, et que certains États côtiers accorderont davantage d’attention au raffinage du sucre (même si le retrait d’Illovo d’un grand projet sucrier au Mali réduit les possibilités de conflits commerciaux).

Au Nigeria, bien que le gouvernement ait proposé une série d’incitations pour tenter de stimuler la production de canne à sucre, près de 95 % des besoins en sucre sont toujours importés, la politique tarifaire favorisant le sucre brut pour raffinage local (droits de douane sur le sucre brut de 5 % plus 5 % de TVA, 20 % de droit de douane sur le sucre raffiné, 10 % de prélèvement en faveur du développement, 5 % de TVA). Cela a encouragé l’augmentation de la capacité de raffinage de sucre nigériane à 2,3 millions de tonnes, contre une consommation de sucre nationale d’environ 1,4 million de tonnes.

Un droit de douane standard de 35 % aussi bien pour le sucre raffiné que pour le sucre brut pourrait bien perturber l’équilibre entre importations de sucre raffiné et de sucre brut, au détriment de l’investissement en cours au Nigeria. Compte tenu de la taille du secteur du raffinage du sucre au Nigeria, ceci revêt une importance au niveau régional. Il existe déjà un commerce transfrontalier informel important entre le Nigeria et les pays voisins, les exportations officielles de sucre vers le Ghana, le Niger et le Sénégal devant bientôt commencer, une fois que la réhabilitation de la raffinerie sera achevée (voir article Agritrade «  Recommandations sur les droits de douane régionaux d’Afrique de l’Ouest... », 15 avril 2012).

Un accord sur le TEC de la CEDEAO est attendu en 2012, même s’il reste encore « beaucoup à faire ». Toutefois, les politiques commerciales des États membres de la CEDEAO sont toujours très hétérogènes, de nombreuses mesures non tarifaires étant utilisées au niveau national. En outre, les entreprises ont beaucoup de mal à utiliser l’ETLS, qui entend faciliter la libre circulation des produits agricoles à travers la région (voir article Agritrade «  La non-mise en œuvre des engagements et les procédures complexes freinen...», 29 juillet 2012).

Comme souligné par les examens des politiques commerciales de l’OMC en 2011/12, un processus formel d’alignement tarifaire et des politiques commerciales est en cours au sein de l’UEMOA. Toutefois, il subsiste des différences majeures en termes de mesures de politique commerciale appliquées (voir tableau II).

Tableau II : Résumé des conclusions des examens des politiques commerciales de l’OMC sur les droits de douane appliqués en Afrique de l’Ouest

Pays Moyenne simple des taux du TEC (%) Produits agricoles (définition de l’OMC) (%) Harmonisation du TEC
États membres de l’UEMOA 12,1 14,6 TEC de l’UEMOA, Côte d’Ivoire : taxes supplémentaires appliquées pour certains produits
Guinée 11,7 14,3 TEC de l’UEMOA excepté pour 30 produits
Mauritanie 12,1 11,6 0 %, 5 %, 13 % et 20 %
Nigeria 11,4 15,6 5 %, 10 %, 20 % et 35 % en plus d’autres droits et taxes

Sources : Examens des politiques commerciales de l’OMC (voir les sources principales n° 8 à n° 11).

La politique commerciale de la Côte d’Ivoire diffère dans une large mesure de la politique commerciale commune de l’UEMOA car elle applique :

  • des taxes supplémentaires aux importations non originaires de l’UEMOA en cas de fortes chutes des prix mondiaux des produits laitiers, de la farine de blé ou de méteil et de plusieurs huiles (taxe conjoncturelle à l’importation – TCI) ;
  • une taxe dégressive de protection (TDP), malgré l’abolition de cette mesure par l’UEMOA ;

et plusieurs droits et taxes tels que :

  • un droit compensateur sur la viande non originaire de la région CEDEAO ;
  • une taxe spéciale sur les concentrés de tomate, une taxe d’égalisation sur le sucre ;
  • une taxe pour le développement de la production agroalimentaire (sur le riz et le blé importés). En outre, les importations de sucre et de farine de blé sont interdites et des taxes sont prélevées sur les exportations de noix de cola, noix de cajou, cacao et produits à base de cacao.

Bien que la Guinée ait essayé d’aligner ses droits de douane de la nation la plus favorisée (NPF) avec le TEC de l’UEMOA depuis 2005, en réalité, « elle a conservé des taux qui diffèrent de ceux de l’UEMOA pour 30 produits ». L’examen des politiques commerciales de l’OMC note également que la Guinée impose toute une panoplie de redevances, taxes et prélèvements dont le total ajoute jusqu’à 18 points de pourcentage au droit de douane. Actuellement, l’agriculture de la Guinée est essentiellement une agriculture de subsistance et est insuffisante pour satisfaire aux besoins nationaux, avec des pénuries fréquentes et des taux de malnutrition élevés. Ceci entraîne le recours fréquent aux interdictions d’exportation, qui engendrent à leur tour une contrebande à grande échelle. Les subventions du gouvernement à la consommation encouragent également les importations, au détriment des producteurs locaux (voir article Agritrade «  Dimensions agricoles de l’examen des politiques commerciales de l’OMC po... », 12 novembre 2011).

S’agissant des exportations de noix de cajou par la Guinée-Bissau, une autorisation spéciale est requise et une taxe « extraordinaire » de 6 % est appliquée. De plus, « les exportations de certains produits agricoles et d’origine animale sont soumises à une taxe rurale ad valorem (contribuição predial rústica) : caoutchouc (0,5 %) ; noix de cajou, riz, noix de coco, noix de cajou, huile de palme (1 %).

Le Togo, pour sa part, n’applique pas des barrières non tarifaires à ses exportations.

Face à la hausse des coûts des importations alimentaires et agricoles, le Nigeria semble prêt à poursuivre une politique de commerce agricole de plus en plus protectionniste. Bien que les 810 lignes tarifaires de produits agricoles du Nigeria soient largement reprises dans les quatre bandes (5 %, 10 %, 20 % et 35 %), conformément au TEC de la CEDEAO, il existe des droits de douane pour des produits anciennement sujets à des interdictions qui ont tendance à être plus élevés. Outre les tarifs douaniers, « d'autres droits et impositions sont appliqués aux importations de certains produits » ; par exemple 20 % sur le riz et les biscuits, et 10 % sur le sucre. L’OMC affirme que l’utilisation par le Nigeria des interdictions d’importation diminue (voir article Agritrade «  Dimensions de politique agricole de l’examen des politiques commerciales... », 9 août 2011), mais des déclarations politiques en 2011/12 suggèrent la réintroduction de ces mesures dans un certain nombre de secteurs.

La Mauritanie, quant à elle, est extrêmement dépendante des importations de produits alimentaires : plus des deux tiers des cultures vivrières consommées doivent être importées. Bien qu’aucune restriction quantitative ne soit appliquée actuellement à des fins économiques, d’après l’OMC, les exigences administratives – y compris une « autorisation spéciale » pour les « produits sensibles » – « en pratique [signifient que] le lucratif commerce du riz, du sucre et des médicaments est réservé à quelques opérateurs privilégiés ». Les denrées alimentaires importées sont vendues à des prix subventionnés, une politique qui n’encourage aucune amélioration de la production agricole nationale (voir article Agritrade «  La politique commerciale et la sécurité alimentaire en Mauritanie », 28 novembre 2011).

La situation commerciale est aggravée par les nombreux obstacles au commerce intra-régional qui existent indépendamment des mesures politiques du gouvernement (notamment les barrages routiers illégaux, la corruption aux postes frontaliers, la mauvaise infrastructure routière et un manque d’infrastructure logistique le long des routes commerciales). Dans ce contexte, la libéralisation du commerce intra-régional est restée essentiellement théorique, avec des barrières tarifaires et non tarifaires continuelles au commerce entre les nombreux pays de l’UEMOA et de la CEDEAO.

Un rapport commandé par l’Agence française de développement et publié en juin 2011 a conclu que les politiques commerciales au sein de la CEDEAO manquaient de cohérence à plusieurs niveaux entre :

  • les politiques nationales et régionales (c’est-à-dire les nombreux cas où les règlements communautaires ne sont pas respectés par les États membres) ;
  • les processus de l’UEMOA et de la CEDEAO (c’est-à-dire les divergences entre ce qui a été convenu au niveau de l’UEMOA et ce qui est débattu dans le cadre du TEC de la CEDEAO) ;
  • les politiques nationales et les engagements internationaux (c’est-à-dire le non-respect des engagements consentis à l’OMC sur les droits de douane consolidés et l’utilisation des instruments politiques non tarifaires, qui s’explique en partie par le statut de développement différent des États membres de la CEDEAO –pays développés/PMA – et les différentes obligations que cela entraîne) ;
  • les politiques commerciales et sectorielles, notamment les politiques agricoles.

Le rapport affirme que le TEC de l’UEMOA ne reflète pas les politiques agricoles et ne protège pas suffisamment les secteurs identifiés en tant que secteurs prioritaires par la région pour la réalisation des objectifs des politiques agricoles communes élaborées à l’échelon de l’UEMOA et de la CEDEAO. Il note en outre que les discussions sur le TEC de la CEDEAO et les classifications de la cinquième bande tarifaire visent essentiellement à harmoniser les politiques et requêtes nationales plutôt qu’à essayer de réfléchir sur les politiques sectorielles convenues.

À cet égard, la classification dans la cinquième bande à 35 % du TEC de la CEDEAO de produits stratégiques tels que le riz (TEC de l’UEMOA : paddy, 5 % ; autre, 10 %), la viande de volaille (20 %), les produits laitiers (5 % ou 20 %), les concentrés de tomate (20 %), le sucre (20 %), le blé (20 %), les nouilles (20 %), les jus de fruits (20 %)) est actuellement débattue. Une telle proposition augmenterait substantiellement les droits de douane nominaux pour les produits affectés. La grande difficulté serait alors de distinguer les « produits locaux » qui ne sont soumis à aucun droit de douane et restriction quantitative des autres produits agricoles sujets à un système tarifaire préférentiel. L’harmonisation de l’accréditation, de la certification et de la normalisation entre l’UEMOA et la CEDEAO pourrait potentiellement faciliter ce processus de distinction des produits locaux.

2.4       Négociations d’APE

Vers un APE régional : principaux enjeux des négociations

Entre mai 2011 et mai 2012, trois réunions des responsables techniques régionaux et hauts responsables de l’UE et d’Afrique de l’Ouest ont été organisées. Elles étaient axées sur :

  • la proposition d’accès au marché ouest-africaine ;
  • le programme d’APE pour le développement (PAPED) ;
  • les clauses litigieuses, notamment de non-exécution ;
  • les clauses NPF et de la Turquie ;
  • les taxes communautaires de la CEDEAO ;
  • les subventions de l’UE.

En avril 2011, l’Afrique de l’Ouest a réaffirmé sa proposition d’ouverture du marché à concurrence de 70 %, qui s’est avérée inacceptable pour la CE, qui estime la proposition comme n’étant « pas suffisamment claire et détaillée », puisqu’elle ne proposait aucune formule ou calendrier pour les réductions tarifaires. Toutefois, la CE s’est dite confiante et elle estime qu’un compromis pourra être rallié à l’échelon politique.

En juillet 2012, le Ghana et l’UE ont appelé à une conclusion rapide des négociations sur les APE proposés entre l’UE et l’organisme sous-régional de la CEDEAO, tous deux réaffirmant leur ambition de maintenir et de développer un partenariat stratégique solide et à long terme.

D’après l’ECDPM, « des progrès semblent avoir été accomplis » dans le cadre du programme de développement PAPED. D’après le Centre international du commerce et du développement durable (ICTSD) et Enda Tiers Monde, « seule la question des fonds supplémentaires nécessaires demeure une source majeure de désaccord », cette question ayant été déférée au niveau politique. Un document de travail de l’ECDPM d’octobre 2011 a ébauché les options pour opérationnaliser le PAPED, au titre duquel près de 15 milliards € de projets ont été identifiés, tandis qu’environ 6,5 milliards € de fonds de l’UE pour des activités liées au PAPED étaient disponibles au sein de l’enveloppe totale de l’aide pour le commerce estimée à plus de 12 milliards de dollars.

Le PAPED couvre cinq domaines :

  • la diversification et l’augmentation des capacités de production (19 %) ;
  • le développement commercial intra-régional et la facilitation de l’accès aux marchés internationaux (7 %) ;
  • l’amélioration et le renforcement de l’infrastructure liée au commerce (63 %) ;
  • l’apport des ajustements nécessaires et la prise en considération d’autres besoins liés au commerce (9 %) ;
    • le soutien à la mise en œuvre et au suivi-évaluation de l’APE par la région d’Afrique de l’Ouest (2 %).

L’ECDPM affirme que le PAPED pourrait devenir un instrument « permettant d’améliorer l’efficacité de l’aide en contribuant à une approche plus cohérente et coordonnée de la satisfaction des besoins liés au commerce de la région ».

Le document de l’ECDPM note également que la clause de non-exécution fait toujours débat, les négociateurs ouest-africains soutenant que cette clause n’est pas nécessaire dans l’APE puisqu’elle est couverte par l’accord de Cotonou.

Concernant la « clause de la Turquie », qui requiert que les gouvernements ouest-africains s’engagent à conclure un accord de libre-échange (ALE) avec la Turquie en raison de l’union douanière entre l’UE et la Turquie, il s’agit d’une question en cours de discussion en Afrique de l’Ouest. De la même manière, la clause NPF déterminant à quels pays tiers elle devrait s’appliquer fait toujours l’objet de discussions.

D’après l’ECDPM, la CE a soumis une proposition à l’Afrique de l’Ouest sur le traitement des subventions agricoles de l’UE, tandis que les discussions, qualifiées de « fructueuses », sur les problèmes de règle d’origine se poursuivent.

Pour l’heure, l’utilisation des mesures non tarifaires telles que les taxes à l’exportation et les restrictions d’importation ne semblent pas être le sujet du débat dans la région, malgré l’utilisation récurrente de ces mesures dans la région.

Le Ghana et la Côte d’Ivoire priés de mettre en œuvre leur APE intérimaire

Le statut des APE intérimaires bilatéraux conclus par la Côte d’Ivoire et le Ghana avant l’échéance de 2008 est étroitement lié aux négociations régionales actuelles. Cette question est revenue sur le devant de la scène en 2011 avec la présentation de la proposition de la CE de septembre 2011 visant à modifier le règlement d’accès au marché n° 1528/2007 de l’UE. Cette proposition appelle le Conseil de l’UE et le Parlement européen à habiliter la Commission européenne à « modifier la liste des pays qui bénéficient des préférences (annexe I du règlement (CE) n° 1528/2007 du Conseil) en retirant ceux qui n’ont pas pris les mesures nécessaires en vue de la ratification d’un APE ». Ceci implique que des pays ACP tels que le Ghana – qui ont paraphé mais pas signé l’APE – et la Côte d’Ivoire – qui ont signé mais pas encore pris une mesure quelconque pour mettre en œuvre l’APE intérimaire – pourraient perdre leur accès en franchise de droits et de contingents au marché de l’UE à compter du 1er janvier 2014, si le processus de mise en œuvre d’un APE intérimaire ou d’un APE régional complet n’est pas achevé à cette date.

La ministre du Commerce et de l’Industrie du Ghana, Hannah Tetteh, a souligné que « le Ghana souhaite un consensus à l’échelon de la CEDEAO » sur les questions litigieuses en suspens dans les négociations d’APE, mais a ajouté que le Ghana avait toujours « l’APE intérimaire en tant que garde-fou si nous ne parvenons pas à un consensus au sein du calendrier défini ».

2.5       Les négociations commerciales de l’Afrique de l’Ouest avec des partenaires non UE

Mis à part les négociations avec l’UE, la région d’Afrique de l’Ouest entend s’engager dans le processus d’accord de libre-échange à l’échelle du continent. Toutefois, d’après l’ICTSD, plusieurs représentants de divers groupements régionaux, y compris le Président nigérian Goodluck Jonathan, ont réitéré que l’échéance de 2017 pour un accord de libre-échange à l’échelle du continent est prématurée et irréaliste. Le Président Jonathan affirme qu’« il n’y a pas de raccourci possible pour l’intégration ».

Des articles de presse indiquent que le Ghana entend conclure un ALE avec la Turquie dans le but d’accroître les échanges commerciaux. Actuellement, le Ghana exporte principalement du cacao et de l’or vers la Turquie et il importe essentiellement du ciment, des métaux, des huiles minérales, des machines électriques et des équipements. Le volume actuel des échanges est largement favorable à la Turquie, les exportations turques augmentant considérablement (de 175 millions de dollars en 2009 à 290 millions de dollars en 2010).

3.         Débats et enjeux politiques actuels

3.1       Leçons pour le secteur horticole tirées d’expériences plus larges

Au moment d’aborder les problèmes du secteur sénégalais des oignons et de l’horticulture, il peut s’avérer utile de tirer des leçons de l’expérience namibienne en matière de développement horticole. Au sein d’un système plus général, impliquant des systèmes informatiques d’information sur l’offre et la demande et un dialogue intra-sectoriel structuré, des licences d’importation – accordées aux grossistes et détaillants pour des produits où une production commercialement viable est possible localement – sont liées à une augmentation progressive des achats locaux. C’est ainsi que la production locale a été en mesure de satisfaire 30 % de la demande locale, comparé à 5 % seulement avant le lancement du programme, avec une utilisation minimale des restrictions commerciales. L’utilisation de ces licences pour renforcer le fonctionnement des chaînes d’approvisionnement locales évite potentiellement les écueils de l’approche sénégalaise actuelle consistant à restreindre les importations saisonnières.

3.2       Capitaliser sur la demande asiatique croissante pour des produits à base de cacao

La croissance des marchés asiatiques offre des opportunités pour créer des entreprises conjointes qui permettront aux producteurs de cacao ACP de développer la filière. À plus long terme, cependant, cela pourrait exiger que les organisations de producteurs ACP s’impliquent davantage dans les entreprises en aval, en prenant une participation financière dans les principales multinationales engagées dans la production de chocolat et de confiseries, de façon à obtenir une part plus importante de la valeur ajoutée engrangée avec ce boom de la demande asiatique. Il s’agit là sans doute de la prochaine étape, à en juger par les récents investissements réalisés dans la transformation à plus forte valeur ajoutée du cacao en Afrique de l’Ouest.

3.3       Promouvoir une harmonisation plus étroite des politiques commerciales agricoles

À en juger par les diverses politiques commerciales appliquées actuellement par les États membres de la CEDEAO et la Mauritanie, la finalisation et la mise en œuvre du TEC risquent de poser problème. Malgré l’existence d’une zone de libre-échange de la CEDEAO, il demeure des barrières au commerce entre les pays de la région, qui entravent sérieusement les efforts visant à promouvoir la sécurité alimentaire régionale et le développement du secteur agricole.

L’expérience de l’utilisation des interdictions d’importation durant l’année 2011/12 au vu des crises alimentaires émergentes soulève des questions sur la cohérence des mesures nationales de politique commerciale avec les engagements politiques régionaux existants (par ex. les engagements consentis en novembre 2011 dans la Charte pour la prévention et la gestion des crises alimentaires).

Étant donné l’insécurité alimentaire endémique dans la région, il semble nécessaire de trouver les mécanismes permettant de s’assurer que les gouvernements des États membres respectent les engagements de politique commerciale agricole pris d’un commun accord, au sein d’un cadre régional convenu pour renforcer l’investissement, la production et le commerce agricoles, le tout lié aux accords coordonnés au niveau régional pour assurer la sécurité alimentaire.

3.4       Gérer les processus d’APE en cours

La proposition de la CE visant à modifier le règlement d’accès au marché n° 1528/2007 pourrait potentiellement affecter les exportations de produits agricoles et de la pêche du Ghana et de la Côte d’Ivoire. Bien que les votes récemment exprimés au Parlement européen appelant au report de l’échéance au 1er janvier 2016 puissent réduire l’urgence de cette question, l’incertitude actuelle entourant l’accès futur au marché de l’UE pourrait freiner les efforts visant à attirer les investissements pour développer les filières agroalimentaires. Dans ce contexte, des stratégies claires pour gérer les conséquences des retards accusés dans les négociations d’APE en Afrique de l’Ouest devront être développées pour éviter les effets adverses de l’incertitude.

 

Principales sources

 1. FAO, « Crop prospects and food situation », décembre 2010

http://www.fao.org/docrep/013/al972e/al972e00.pdf

2. FAO, « Crop prospects and food situation », mars 2012

http://www.fao.org/docrep/015/al985e/al985e00.pdf

3. FAO, « Executive brief : The Sahel crisis, 2012 », 11 mai 2012

http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/sahel/docs/EXECUTIVE%20BRIEF%20...

4. Oxfam, ROPPA et al., « Les marchés sahéliens sous haute tension », Note d’information Inter Agence, 31 mai 2012

http://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/bn-sahel-markets-under-pr...

5. AFD, « Analyse de la cohérence des politiques commerciales en Afrique de l’Ouest », par J.-P. Rolland/A. Alpha/GRET, Document de travail n° 114, juin 2011

http://www.gret.org/wp-content/uploads/114-document-travail.pdf

6. GNAPF, « Implementation of ECOWAS CET Tariff of 35% as stated in the budget as a first step in reviving the poultry industry », document de recherche pour GNAPF/BUSAC Advocacy, décembre 2011

http://www.gnapf.com/index.php/publications/28-implementation-of-ecowas-...

7. Banque mondiale, « Removing barriers to trade between Ghana and Nigeria: Strengthening regional integration by implementing ECOWAS commitments », par M. Hoppe et F. Aidoo, Policy Note n° 30, mars 2012

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/AFRICAEXT/EXTAFRREGTO...

8. OMC, « Examen des politiques commerciales : Côte d’Ivoire, Guinée-Bissau et Togo », juillet 2012

http://www.wto.org/french/tratop_f/tpr_f/tp366_f.htm

9. OMC, « Examen des politiques commerciales : Nigeria », juin 2011

http://www.wto.org/french/tratop_f/tpr_f/tp347_f.htm

10. OMC, « Examen des politiques commerciales : Mauritanie », septembre 2011

http://www.wto.org/french/tratop_f/tpr_f/tp350_f.htm

11.  OMC, « Examen des politiques commerciales : Guinée », septembre 2011

http://www.wto.org/french/tratop_f/tpr_f/tp351_f.htm

12.  ECDPM, « Taking stock of CAADP in West Africa: State of play and challenges ahead for the region », par D. Afun-Odigan, GREAT Insights, vol. 1, n° 2, mars-avril 2012

http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM/Web/Content/Navigation.nsf/index2?readfor...

13.  ECDPM, « Regional approaches to food security in Africa: The CAADP and other relevant policies and programmes in ECOWAS », par J. van Seters, D. Afun-Ogidan et F. Rampa, Discussion Paper 128d, 2012

www.ecdpm.org/dp128d

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