Les aspects OMC dans le secteur de la pêche : Note de synthèse

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31 décembre 2009

janvier 2010

Principaux aspects de l’interaction de l’OMC avec les relations ACP-UE dans le secteur de la pêche

Le poisson et les produits de la pêche ne font pas partie des accords sur l’agriculture à l’OMC mais sont considérés comme des produits industriels. À ce titre, ils sont inclus dans les négociations sur l’accès aux marchés pour les produits non agricoles (AMNA).

La pêche est actuellement traitée à quatre différents niveaux par l'OMC :

• l'accès au marché des produits non agricoles (réduction et élimination des barrières tarifaires et non tarifaires, s'agissant notamment des produits essentiels pour les pays en développement) ;
• l'accord sur les subventions et mesures compensatoires (ASMC) ;
• les rapports entre commerce et environnement, s'agissant notamment des accords multilatéraux sur l'environnement (AME) ;
• les procédures de règlement des conflits.

Le commerce international des produits de la pêche a également été affecté par deux autres domaines de compétence de l’OMC, au titre de :

• l’accord anti-dumping (l’accord sur la mise en œuvre de l’Article IV du GATT) ; et
• l’accord relatif aux sauvegardes.

Enfin, au titre de l’Accord général sur le commerce et les services (AGCS), les services annexes à la pêche peuvent être libéralisés.

Le secteur de la pêche tombe également sous le coup des négociations commerciales et environnementales et les procédures de règlement des différends ont été invoquées à de nombreuses reprises. Les mesures anti-dumping sont également importantes tout comme l'accord sur les mesures de sauvegarde. Les questions découlant des barrières non tarifaires, y compris les questions SPS et les obstacles techniques au commerce, sont d’une importance capitale. Il faut également souligner l’attention accrue accordée à l’utilisation des écolabels.

Les négociations sur les subventions ont souligné la nécessité de distinguer les subventions préjudiciables et les subventions bénéfiques au secteur de la pêche, et la nécessité d'exempter les pays en développement au travers du traitement spécial et différencié, en particulier pour la pêche artisanale.

Les accords de pêche entre l’UE et les pays ACP inquiétaient tout particulièrement puisque plusieurs paiements dits consacrés aux droits d’accès ou à l’aide au développement des pêcheries locales ont été interprétés comme des subventions à la flotte de l’UE.

L’UE a adapté ses accords de pêche pour être compatible avec l’OMC. Jusqu’à présent elle a adopté une position à mi-chemin entre le groupe des « amis des poissons », fermement opposé aux subventions et le groupe des « amis du secteur de la pêche », mais avec un penchant pour ce dernier groupe.

La participation des ACP aux négociations sur les subventions a été plutôt faible, malgré certaines exceptions (liées aux petits États côtiers vulnérables et dans leur propre droit), une de leur principale revendication étant que les redevances d’accès aux pêcheries devraient être exemptées de toute nouvelle discipline sur les subventions au secteur de la pêche. Le projet de texte, communiqué par le Président du groupe de négociation le 30 novembre 2007, indique explicitement que les redevances d’accès ne devraient pas être destinées à être des subventions dans le sens de cet accord, sujet à certaines conditions.

La situation vulnérable du thon en conserve des ACP sur le marché de l’UE a également été soulignée, compte tenu de l’incitation que pourraient provoquer les réductions de droits de douane anticipées sur les importations non ACP.

Les procédures de règlement des différends de l’OMC ont été invoquées, notamment par les concurrents asiatiques des pays ACP producteurs de thon en conserve en ce qui concerne les préférences accordées aux conservateurs de thon sur le marché de l’UE.

Depuis la rupture des négociations de Doha en juillet 2006, la volonté politique nécessaire pour faire progresser le mandat de Doha pose problème. Parallèlement, l’UE et d’autres acteurs principaux signent des accords commerciaux bilatéraux qui vont au-delà des engagements de l’OMC, ce qui laisse supposer qu’ils sont davantage favorables à une approche bilatérale à la libéralisation du commerce plutôt que multilatérale (via l’OMC).

Derniers développements

1. Négociations sur l’accès au marché pour les produits non agricoles (AMNA)

Les exportations de poisson et de produits de la pêche des pays en développement apportent une contribution de plus en plus importante aux revenus d’exportation. Selon les chiffres de la FAO de 2009, les exportations des pays en développement (y compris la Chine) représentent 50% des exportations totales.

Au titre des dispositions commerciales de l’accord de Cotonou et des APE complets et intérimaires qui en découlent, les exportateurs de poisson des pays ACP bénéficient encore d’une marge de préférence importante sur le marché européen, leur marché le plus important. Cependant, cet avantage concurrentiel continue d’être progressivement érodé, plus particulièrement par les négociations sur l’AMNA de l’OMC.

Les négociations sur l’AMNA ont jusqu’à présent adopté deux approches distinctes :

• L’« approche de masse critique», qui requiert qu’une masse critique de pays grands producteurs de poisson, de pays importateurs et exportateurs établissent un accord sectoriel (c’est-à-dire de faire une dérogation pour le poisson) afin de libéraliser le commerce de poisson, c’est-à-dire retirer les produits de la pêche des négociations sur l’AMNA ;
• L’ «approche de type formule», qui requiert qu’un accord sur une formule soit appliqué aux régimes tarifaires actuels, afin de les réduire à zéro au fil du temps.

L’UE plaide en faveur de l’approche de type formule, et c’est vraisemblablement cette approche qui sera adoptée. Étant responsable de 30% du commerce mondial de poisson, l’aval de l’UE s’avère indispensable si l’on souhaite atteindre la masse critique. Au vu de la lenteur des progrès des négociations sur l’AMNA depuis Doha, il est probable que les régimes tarifaires actuels restent en place jusqu'à ce que les APE actuellement en cours de négociation entrent en vigueur.

Les mesures commerciales non tarifaires pourraient restreindre le commerce par inadvertance ou de façon incidente par rapport à leur but initial. Deux accords de l'OMC abordent les BNT :

• l'accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (accord SPS) ;
• l'accord sur les barrières techniques au commerce (accord BTC).

En 2009, l’importance de l’accord BTC a été illustrée dans le déroulement de la plainte introduite par le Mexique contre la réglementation des États-Unis concernant le label « dolphin safe », géré par le département américain du Commerce, le Mexique estimant que le label est discriminatoire à l’encontre de ses exportations de thon. En 1991, le GATT avait condamné l’embargo sur les importations de thons capturés avec des dauphins, imposé par les États-Unis, mais avait aussi décidé que le fait d’exiger que les produits du thon portent le label dolphin safe ne violait pas les règles du GATT. Les États-Unis affirment que l’affaire devrait être arbitrée dans le cadre de l’ALENA, plutôt qu’à l’OMC. En avril 2009, l’OMC établissait un panel pour le règlement des différends. C’était la première fois qu’un tel panel examinait la compatibilité d’une labellisation volontaire d’un produit - même si elle est administrée par un gouvernement-, avec les règles de l’OMC.

2. L’accord OMC sur les subventions et les mesures compensatoires (ASMC)

Les négociations OMC sur les subventions et les mesures compensatoires du cycle de Doha ont échoué en 2006. Les négociations sur les subventions au secteur de la pêche ont à nouveau été mises à mal au milieu de l’année 2008 par l’effondrement du cycle de Doha. Mais en décembre 2008, le président du Groupe de négociation sur les règles a fait distribuer une « feuille de route » conceptuelle sur les subventions au secteur de la pêche. Ce document identifie les questions clés que le Groupe de négociation doit traiter afin de concilier les différentes approches des participants, s'agissant de soumettre à des disciplines les subventions qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche, tout en formulant un traitement spécial et différencié approprié et effectif qui tienne compte des intérêts et préoccupations des pays en développement. Le Président a indiqué que ces nouveaux documents sont destinés à servir de plate-forme aux discussions futures.

Durant les réunions de 2009, les membres restent divisés en deux grands camps quant à la manière de structurer les règles destinées à maîtriser les subventions au secteur de la pêche. Le Japon, la Corée, Taiwan et l’UE veulent une approche « ascendante » qui interdirait des types spécifiques de paiements de subventions, tels que ceux qui contribuent directement à augmenter la capacité de pêche. Ils soutiennent que cela favoriserait des règlements de pêche clairs, réalisables et efficaces.

En revanche, plusieurs pays, dits « Amis des poissons » - Australie, Chili, Équateur, Islande, Nouvelle-Zélande, Pérou, Philippines et États-Unis, prônent une approche « descendante ». Celle-ci vise à interdire toutes les subventions à la pêche sauf concernant quelques exceptions. Les adeptes de cette approche affirment qu’une interdiction totale constitue la meilleure option pour arrêter la surpêche.

Jusqu’il y a peu, les subventions s’infiltraient dans presque tous les domaines du secteur de la pêche de l’UE :

• les subventions pour la construction de bateaux ;
• les subventions pour la formation ;
• les taxes réduites (sur le carburant par exemple);
• le développement de l’infrastructure ;
• les prêts bonifiés ;
• le soutien des marchés ;
• les redevances d’accès à la pêche pour les pays tiers, etc.

Ces subventions ont donné aux entreprises de l’UE des avantages concurrentiels injustes sur d’autres secteurs de la pêche.

S’agissant des redevances d’accès des accords de pêche, le Groupe africain a proposé en septembre 2009 que toute nouvelle règle ne devrait pas explicitement inclure les accords de pêche d’accès dans la définition de ce que sont les subventions, étant donné que la plupart des États africains ACP négocient ces droits d’accès au niveau des États. De tels paiements doivent être considérés comme des paiements d’État à État et ne constituent pas, dès lors, une subvention au sens de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (ASMC). Le groupe est donc en faveur d’une exclusion explicite des transferts de fonds de gouvernement à gouvernement du premier texte proposé par le président des négociations, afin de fournir la clarté nécessaire, la prévisibilité et la sécurité légale dans le traitement qui sera adopté concernant les droits d’accès.

Pendant ce temps, le débat sur le TSD pour les pays en développement a progressé, les points suivants ayant été sérieusement considérés :

• l’exemption possible du paiement des redevances d’accès pour les pays en développement ;
• l’exemption possible des pêcheries artisanales à petite échelle, avec la nécessité toutefois de parvenir à une définition acceptable de ces secteurs ;
• l’exemption possible des programmes de coopération au développement.

Dans le texte actuel du président (décembre 2008), les clauses du TSD sont liées à des conditionnalités en termes de gestion des pêcheries. La « feuille de route » du président a demandé s’il y avait des suggestions pour d’autres conditions sur lesquelles le TSD pourrait être basé, au lieu de la gestion des pêcheries. Aucun membre n’a répondu à cette question, ce qui laisse supposer un appui unanime pour une certaine forme de conditionnalité basée sur la gestion des pêcheries, en vue d’octroyer le TSD. La pêche artisanale, et le TSD sont potentiellement une pierre d’achoppement pour un accord sur les subventions au secteur de la pêche. D’un côté, la définition de la taille et de l’ampleur des opérations de pêche artisanale est un enjeu difficile, en particulier si la taille de l’embarcation est conservée comme critère principal.