La politique commune de pêche de l'UE - Note de synthèse

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30 novembre 2009

décembre 2009

Principaux enjeux relatifs à la Politique commune de la pêche de l’UE

L'Union européenne est une grande puissance mondiale en matière de pêche. Pendant près de 30 ans, les structures nationales de pêche des États membres de l'UE ont été régies par la politique commune de la pêche (PCP), de même que de nombreux aspects de leurs activités de pêche lointaine. Dans l'UE, l’analyse de la pêche lointaine la plus pertinente demeure donc le niveau communautaire.

La PCP, constituée de mesures approuvées par les États membres, est organisée autour de quatre axes politiques majeurs :

• La politique de protection - pour protéger les ressources halieutiques en régulant les quantités de poissons extraites de la mer, afin de permettre aux jeunes poissons de grandir et de se reproduire, et s'assurer que les mesures de protection sont respectées ;
• La politique structurelle - pour aider les industries de pêche et d'aquaculture à adapter leurs équipements et leurs structures aux contraintes imposées par la rareté des ressources et les exigences du marché ;
• La politique commerciale - pour maintenir une organisation commune dans le marché des produits de la pêche et satisfaire à l'offre et à la demande, pour le bénéfice des producteurs comme des consommateurs ;
• La politique internationale - pour conclure des accords de pêche et négocier, au niveau des organisations régionales et internationales de pêche, des mesures communes de protection de la pêche en haute mer.

Plusieurs États membres de l'UE comme l'Espagne, le Portugal, le Royaume-Uni, la France, la Pologne, les États baltes de l’ex-URSS et plus récemment les Pays-Bas, ont une longue tradition de pêche lointaine. Actuellement, les flottes de pêche de l’UE opèrent dans l’ensemble des régions de la FAO de l'océan Atlantique ainsi que dans les parties ouest et sud de l'océan Indien. Elles développent aussi des activités dans la région du Pacifique. Les choix politiques et les programmes de l'UE, eu égard à ses flottes de pêche, sont donc importants, non seulement pour les industries nationales, mais aussi pour les activités de pêche dans de nombreuses régions du monde, y compris dans les pays ACP.

Pendant environ 30 ans, la politique commune de la pêche (PCP) a régi le secteur de la pêche de l’UE aussi bien dans ses propres eaux qu’à l’extérieur (eaux internationales et eaux de pays tiers), y compris dans les eaux des pays ACP. Les problèmes internes des pêcheries et des politiques de l’UE, tels que la surexploitation des ressources halieutiques et la dépendance croissante des marchés européens à l’égard du poisson venant de l’étranger, ont des conséquences non négligeables sur le développement des pêcheries ACP. Ceci est particulièrement vrai dans le domaine de la gestion des ressources, de la sécurité alimentaire et du développement d’activités à valeur ajoutée. La révision de la PCP de l’UE, ainsi que les réformes subséquentes, ont lieu tous les dix ans.

Au cours de la dernière réforme de la PCP qui s’est tenue en 2002, de nouveaux règlements ont été adoptés en vue de permettre la protection et l’exploitation durable des ressources halieutiques, dont certains revêtent une importance capitale pour les pays ACP, plus particulièrement :

• les conclusions du Conseil sur un cadre intégré pour les accords de partenariat avec les pays tiers ;
• la réglementation de l’UE pour combattre la pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN) et le règlement portant sur les systèmes de contrôle ;
• le Fonds européen pour la pêche ;
• la règlementation de l’UE sur l’amélioration des avis scientifiques.

En juillet 2009, la CE a lancé une consultation publique pour la prochaine réforme de la Politique commune de la pêche, prévue pour 2012.

Deux problèmes inquiètent tout particulièrement les pays ACP dans le contexte de la réforme de la PCP : la surexploitation des ressources halieutiques et le déficit croissant de l’offre de poisson sur le marché de l’UE.

Développements récents dans la Politique commune de la pêche de l’UE

1. Changements apportés aux règlements

Certains règlements de la PCP actuelle revêtent une importance particulière pour les pays ACP, par exemple ceux qui concernent :

• les Accords de partenariat dans le domaine de la pêche (APP) ;
• la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN) ;
• le nouveau règlement sur les contrôles ;
• le Fond européen pour la pêche (FEP) ;
• la collecte des données.

1.1 Accords de partenariat de pêche

Près de 500 bateaux de pêche (20% de la flotte de l’UE) pratiquent actuellement la pêche dans le cadre des nombreux accords de pêche bilatéraux (15 sont actuellement en place) avec les pays ACP. En 2004, l’UE a adopté une nouvelle approche et conclut aujourd’hui des APP censés contribuer à une pêche responsable et dans l’intérêt mutuel des parties concernées. Ces accords font l’objet d’une note de synthèse CTA à la rubrique Relations ACP-UE ; APP.

1.2 Le règlement INN et le règlement sur les systèmes de contrôle

Le nouveau règlement de l’UE destiné à combattre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN) a été adopté à la fin 2008 et est entré en vigueur le 1er janvier 2010. Le système s’appliquera tant aux navires de pêche européens que de ceux des pays tiers. Le système de certification des captures est particulièrement important pour les pays ACP puisqu’il vise à garantir la provenance légale du poisson. Une importance particulière est accordée aux activités de contrôle, d’inspection et de vérification devant être menées conformément à des critères dictés par la gestion et l’évaluation des risques, permettant ainsi un meilleur ciblage des flux commerciaux à contrôler.

Il est important de noter que l'UE propose de fournir une assistance aux pays en développement afin de contrôler la pêche illégale, en les aidant à se conformer aux engagements qu'ils prendront dans le cadre du plan international d'action de la FAO (IPOA) pour prévenir la pêche INN. Pour les pays ACP, ces engagements peuvent être mis en œuvre avec les moyens proposés par les APP, ou par le biais de projets spécifiques destinés à mettre en place des programmes de suivi, de contrôle et de surveillance (SCS).

En octobre 2009, l’UE a également adopté un nouveau règlement portant sur les systèmes de contrôle de pêche dans l’UE. Le contrôle et l’inspection seront axés là où ils sont les plus efficaces, au travers d’une approche basée sur l’analyse systématique des risques. Les procédures d’inspection seront normalisées et harmonisées à toutes les étapes de la chaîne commerciale, y compris le transport et la commercialisation. Cette nouvelle réglementation sur le contrôle entend compléter la réglementation INN et le règlement du Conseil sur les autorisations de pêche pour les navires pêchant en dehors des eaux communautaires, y compris par le biais des APP. Ensemble, ces trois réglementations vont former les piliers du nouveau système de contrôle européen. L’adoption du règlement sur les systèmes de contrôle de l’UE, et plus particulièrement son article sur la traçabilité (article 50), aidera à mettre en place un traitement uniforme et égal entre les produits de la pêche importés (pour lesquels la traçabilité sera mise en œuvre à travers la réglementation INN, qui commence aussi le 1er janvier 2010) et les produits européens.

1.3 Le Fonds européen pour la pêche

En juin 2006, le Conseil de l’UE a adopté le Fonds européen pour la pêche (FEP) en vue de fournir l’aide financière nécessaire pour la mise en œuvre des réformes proposées dans le cadre de la PCP et de soutenir le développement et la restructuration du secteur de la pêche de l’UE. Le secteur espagnol est le principal bénéficiaire du fonds, avec €1005 millions pour la période 2007-2013, soit 26% du total du Fonds. Celui-ci s’articule autour de cinq grands axes prioritaires :

• adaptation des capacités de la flotte communautaire aux ressources halieutiques disponibles ;
• promotion de l’acquisition et de l’utilisation de moteurs et de méthodes qui réduisent l’impact de la pêche sur l’environnement ;
• action collective ;
• développement durable des zones de pêche côtière ;
• assistance technique.

En réponse à la crise du carburant affectant le secteur de la pêche de l’UE, le règlement fournit une aide au remplacement des moteurs pour des raisons de sécurité et d’efficacité énergétique. Les coûts astronomiques du carburant minent considérablement la viabilité économique de la flotte européenne et sa capacité à opérer dans les eaux lointaines. Dans le même temps, des différences au niveau des coûts du carburant et de la disponibilité des subventions pour installer davantage de moteurs à haut rendement énergétique dans l’UE pourraient augmenter les avantages concurrentiels dont bénéficie déjà la flotte communautaire dans les eaux ACP.

Il conviendrait également de soutenir des initiatives en matière d’économie d’énergie dans le secteur de la pêche. Une étude de la CE de 2009 montre que certains segments de la flotte européenne sont restés rentables malgré la flambée des prix des carburants. C’est particulièrement le cas des bateaux de moins de douze mètres utilisant des engins passifs, ainsi que des grands chalutiers pélagiques.

1.4 L’amélioration des avis scientifiques et techniques

En 2008, l’UE a adopté un règlement instituant un cadre pour la collecte, la gestion et l’utilisation des données dans le secteur de la pêche et pour l’aide à l’obtention d’avis scientifiques relatifs à la PCP. Le nouveau cadre introduit des dispositions ciblées telles que la transition d’une gestion des stocks de poissons vers une gestion axée sur les pêcheries ou sur les flottes et le passage à une approche éco-systémique.

Le nouveau système de collecte de données couvre l’ensemble du processus, de la collecte dans les ports et en mer à l’exploitation des données par les utilisateurs finaux (la communauté scientifique et les organes scientifiques consultatifs). Le nouveau cadre fait une place plus large aux données économiques et sociales qui serviront de base aux analyses d’impact d’une nouvelle législation et permettront d’effectuer un suivi des performances de la flotte européenne. Cette nouvelle réglementation s’appliquera également aux navires de l’UE pêchant en dehors des eaux communautaires, y compris dans les zones économiques exclusives ACP. Ceci pourrait aider à réduire la sous-déclaration massive des captures, en particulier de thon, observée pour certains segments de la flotte thonière de l’UE pêchant dans l’est de l’océan Atlantique et dans l’océan Indien.

2. La réforme de 2012 de la PCP

En juillet 2009, la CE a lancé une consultation publique pour la prochaine réforme de la PCP, prévue pour 2012, et a publié un « livre vert » soulignant les questions à aborder dans la réforme. Du point de vue de la CE, certains objectifs sont indispensables à la réforme de la PCP :

• faire de la durabilité écologique une priorité ;
• évoluer vers une situation dans laquelle les décisions peuvent être prises à un niveau plus proche des individus les plus directement touchés ;
• impliquer davantage le secteur ;
• obtenir des connaissances et données scientifiques solides pour alimenter la prise de décision.

Ces questions sont débattues dans le livre vert, entre autres, notamment la conformité, les systèmes alternatifs possibles d’allocation de droits de pêche, et les subventions. La CE propose une interdiction progressive des subventions et insiste pour que les subventions soient utilisées pour s’adapter à un contexte de crise ou pour financer des actions novatrices et non pour renforcer la surcapacité.

2.1 Le degré de surexploitation des réserves halieutiques de l’UE

L’un des principaux sujets de préoccupation des pays ACP dans le contexte de la réforme de la PCP est la surexploitation des réserves halieutiques de l’UE. En effet, la Commission a souligné en 2008 le fait que 88% des stocks de poissons des eaux de l’UE étaient surexploités, alors que la moyenne mondiale est de 25 %. Cette situation de surexploitation s’explique par des raisons à la fois techniques et politiques. Par exemple, la promotion de techniques de pêche plus sélectives, notamment pour les flottes pêchant en dehors des eaux de l’UE, n’a pas encore été mise en œuvre.

Cette situation a des conséquences sur l'exploitation durable des réserves de poisson des pays ACP, notamment dans des zones comme le Golfe de Guinée, où les captures accessoires contiennent un grand nombre de jeunes poissons. Elle a aussi une influence sur la valeur des captures faites par l'UE dans les eaux ACP, dans la mesure où quelques unes des espèces capturées sont, en fait, des espèces ayant une forte valeur marchande.

La PCP a également encouragé la surcapacité. La flotte actuelle de l'UE est beaucoup trop importante pour les ressources disponibles dans les eaux communautaires. Les avancées technologiques dans la conception des bateaux et des équipements, dans la recherche du poisson et dans les équipements de navigation et de télécommunications, contribuent à une augmentation de la capacité de la flotte européenne. Ceci est particulièrement important pour les États ACP côtiers où les navires de l'UE opèrent dans le cadre d'accords de pêche. Au fil des années, alors que la capacité déclarée de l'UE est restée constante, les efforts de pêche ont, en réalité, augmenté grâce aux progrès technologiques.

Les ressources sont plus exploitées que prévu (ce qui conduit quelquefois à une aggravation de la surpêche) et la compensation financière ne reflète pas la valeur réelle des captures. Cette situation a de sérieuses conséquences sur la gestion des ressources de pêche dans les pays ACP, en entraînant une surpêche et une intensification de la concurrence avec les flottes locales. En mesurant les capacités de façon inappropriée, les négociateurs ACP pourraient bien systématiquement sous estimer les prises et l'impact des flottes de l'UE par rapport aux accords conclus.

2.2 L’impact de la demande de poisson de l’UE

Une autre question importante pour les pays ACP - qui se trouve également à la base de « l'échec de la PCP » - concerne le déficit croissant de l'offre de poisson sur le marché de l'UE. La dépendance de l’UE vis-à-vis des importations de produits de la pêche pour l’année 2009 aurait atteint 70% selon les estimations, et pour certaines espèces telles que le poisson blanc, ce taux atteindrait 90%. Il est important de noter que le poisson capturé dans les eaux territoriales de l'UE est principalement destiné au marché du poisson frais, alors que les importations sont surtout utilisées comme matière première pour l'industrie de transformation du poisson. Ceci est important dans le cadre de toute stratégie de commercialisation de poisson transformé à forte valeur ajoutée dans l’UE.

Pour être compétitive, l'industrie de transformation de l'UE doit importer du poisson à des prix compétitifs et l'attribution de réductions tarifaires joue un rôle important pour sécuriser cet objectif. L'UE a conclu des accords avec, ou accordé des tarifs préférentiels à, plusieurs pays tiers. La tendance probable, à court et moyen terme, sera de réduire ou de supprimer l'ensemble des systèmes tarifaires, ceci étant un objectif central du processus de négociations commerciales multilatérales en cours à l'OMC. Par ailleurs, toutes les autres exigences applicables aux importations, comme les règles d'origine ou les normes de santé et d'hygiène, ainsi que les exigences de traçabilité, deviennent de plus en plus difficiles à respecter.

En conclusion, les problèmes internes des industries européennes de la pêche et les dernières mesures politiques adoptées ont des conséquences non négligeables sur le développement du secteur de la pêche des ACP. C'est particulièrement le cas dans les domaines de la gestion des ressources, de la sécurité alimentaire et du développement d'activités de transformation. Il est donc indispensable de mener une analyse approfondie de l'évolution du secteur de la pêche de l'UE afin d'évaluer les types de relations de pêche proposées (qu’il s’agisse d’accords de pêche, d’accords de partenariat, ou des conditions d'accès au marché). Il conviendra ensuite de déterminer si ces relations sont en mesure ou non d'apporter aux pays ACP les bénéfices qu'ils recherchent en termes de développement de leurs secteurs de la pêche, d'optimisation de la contribution de la pêche aux objectifs de la sécurité alimentaire nationale, de création d'emplois et de génération de revenus pour les gouvernements.