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Perspectives régionales sur les relations changeantes ACP-UE dans le secteur du sucre : l’impact de l’accès en franchise de droits et de contingents sur les exportateurs ACP

01 mai 2010

Mai 2010

1 Le contexte changeant du commerce du sucre ACP-UE

Le protocole sucre octroyait autrefois des quotas nationaux pour l’exportation de sucre vers l’UE au sein d’un plafond général convenu. En outre, afin de satisfaire aux besoins d’approvisionnement des raffineurs traditionnels de sucre brut de canne de l’UE, un accès supplémentaire a été accordé, initialement au titre de l’accord SPS (sucre préférentiel spécial) et ultérieurement au titre du contingent de l’initiative « Tout sauf les armes » (TSA) et de l’accord des quantités complémentaires. Le 1er octobre 2007, l’UE a formellement abandonné le Protocole sucre pour le remplacer, après une période de transition, par des dispositions octroyant un accès en franchise de droits et de contingents pour les exportations de sucre ACP/PMA au sein d’un plafond de sauvegarde général de 3,5 millions de tonnes (avec un plafond pour les non PMA de 1,38 millions de tonnes en 2009/10 ; 1,45 million de tonnes en 2010/11 ; 1,6 million de tonnes à compter de la campagne 2011/12 pendant les quatre saisons suivantes, dans le cadre de ce plafond général). Les accords transitionnels mis en place ont pris fin le 1er octobre 2009, les pays moins avancés (PMA) et les pays ACP dont les gouvernements avaient signé un accord de partenariat économique (APE) intérimaire bénéficiant largement d’un accès en franchise de droits et de contingents sur le marché de l’UE à compter de cette date, au sein du plafond de sauvegarde transitionnel convenu. Toutefois, les qualifications à cet accès en franchise de droits et de contingents restent en vigueur pour le commerce de sucre avec les territoires d’outremer des États membres de l’UE, et également dans certaines régions en raison des règles d’origine restrictives, en particulier en ce qui concerne l’application du cumul des dispositions d’origine. Les dispositions en matière de cumul d’origine permettaient auparavant à un intrant originaire d’un pays ACP membre d’être considéré comme s’il était originaire de n’importe quel pays ACP au moment de déterminer si le produit fini était un produit « ACP » bénéficiant d’un accès en franchise de droits. Ces deux restrictions commerciales résiduelles restent litigieuses.

L’abandon du protocole sucre par l’UE a entraîné l’élimination progressive des garanties de prix traditionnelles pour le sucre ACP (une élimination étroitement liée à l’introduction progressive des mesures de réforme du secteur sucrier de l’UE). C’est ainsi que l’accès en franchise de droits et de contingents est accordé en contrepartie d’une première réduction du prix minimum garanti pour le sucre brut ACP, pour finalement éliminer progressivement toute garantie de prix et la remplacer par des prix déterminés par le libre jeu des forces du marché.

Tableau 1 : Évolution des garanties de prix ACP pour le sucre brut : 2005–2013

2005/06 2006/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 2012/13
Prix (euros/tonne) €523,70 €496,80 €448,80 « Pas moins de 90% du prix de référence de l’UE » « Pas moins de 90% du prix de référence de l’UE » « Pas moins de 90% du prix de référence de l’UE » Prix liés au marché

Source: tableau conçu à partir des déclarations de la Commission européenne.

Ceci est conforme avec le processus interne de réforme du secteur agricole de l’UE, qui entame également une transition des prix garantis vers une détermination des prix davantage basée sur le marché dans toute une série de secteurs. La grande différence entre les producteurs de sucre ACP et de l’UE dans ce nouveau contexte est que les producteurs de l’UE bénéficient d’une augmentation des paiements découplés de l’aide directe qui doivent être introduits parallèlement aux réductions de prix, contrairement aux ACP. Les gouvernements des 18 bénéficiaires ACP du protocole sucre ont cependant bénéficié des « mesures d’accompagnement du protocole sucre » totalisant €1,284 milliard, pour les aider à restructurer leurs secteurs sucriers et leurs économies nationales à la lumière de la réforme du secteur sucrier de l’UE.

Ceci constitue le contexte dans lequel les producteurs des différentes régions ACP répondront à l’octroi de l’accès en franchise de droits et de contingents sur le marché de l’UE, une réponse fortement influencée par la compétitivité sous-jacente de la production de sucre au niveau national.

2 Relations Caraïbes-UE dans le secteur du sucre

2.1 La situation régionale du secteur sucrier

Les relations entre les Caraïbes et l’UE dans le secteur du sucre sont maintenant régies par les dispositions de l’APE Caraïbes-UE, qui a été signé par tous les gouvernements membres du CARIFORUM. La région des Caraïbes rassemble certains des producteurs de sucre les plus vulnérables, étant donné la structure de coûts sous-jacente de nombreux exportateurs traditionnels de sucre de la région. Sur les sept exportateurs de sucre de la région (six exportateurs traditionnels et la République dominicaine), deux ont choisi d’abandonner les exportations de sucre (St Kitts & Nevis et Trinidad & Tobago), tandis que l’exportateur non traditionnel s’est vu offrir de nouvelles opportunités d’exportation de sucre relativement importantes. Sur l’ensemble des exportateurs de sucre caribéens traditionnels restants, différentes stratégies sont aujourd’hui adoptées en réponse à la réforme du secteur sucrier de l’UE et à l’octroi d’un accès en franchise de droits et de contingents au marché de l’UE.

2.2 La Barbade

La Barbade, où le sucre représente 39,2% du total des produits exportés vers l’UE, poursuit actuellement une stratégie d’adaptation axée sur le développement d’une industrie multi-produits durable produisant une gamme de produits diversifiés, notamment des sucres spéciaux (par ex. les petits volumes de la marque « Plantation Reserve ») et du rhum de qualité supérieure, de l’éthanol et de l’électricité. Cette stratégie est essentiellement mise en œuvre grâce aux ressources financières mobilisées au niveau national. À ce jour, le soutien fourni par les « mesures d’accompagnement du protocole sucre » de la CE a été déployé à l’appui d’initiatives de diversification économique en dehors du secteur sucrier. Ceci étant dit, les fonds du programme en faveur du rhum, financé par la CE, ont été utilisés pour soutenir le développement et la commercialisation d’une production de rhum de qualité à la Barbade. Le soutien limité destiné à amorcer la pompe des investissements fourni par les programmes de développement du commerce financés par le gouvernement et le programme régional en faveur du rhum se sont avérés efficaces à ce jour pour faciliter un certain niveau de restructuration de la production et du commerce en vue de desservir les segments « de luxe » des marchés du sucre et du rhum de l’UE. Toutefois, cela n’affecte pas un volume de production suffisant pour assurer un avenir à long terme et financièrement stable au secteur sucrier de la Barbade, des ressources financières publiques plus importantes devant être consacrées aux changements qui s’avèrent nécessaires.

2.3 Jamaïque

En Jamaïque, où le sucre représente 14,2% du total des produits exportés vers l’UE, le gouvernement entend privatiser son industrie sucrière dans le cadre d’une stratégie de diversification des revenus provenant de la production de canne à sucre. Les efforts initiaux de privatisation ont été compromis par l’impact de la crise financière mondiale, qui a notamment fait avorter l’accord avec une entreprise de biocarburants brésilienne. Toutefois, les entreprises jamaïcaines locales ont alors manifesté leur volonté de racheter certaines sucreries d’État, un accord ayant été conclu en juillet 2009 concernant la vente de la sucrerie Duckenfield à Seprod, et les sucreries de Long Pond et Hampden à Everglades Farm.

Les efforts visant à privatiser les sucreries d’État restantes, via un accord avec la sucrerie italienne Eridania (qui dirige 30% du marché italien et qui a conclu un accord de commercialisation conjointe avec Tate & Lyle), se sont finalement éteints à la mi-décembre 2009. Toutefois, Eridania demeure intéressé à conclure un accord d’achat à terme, en vertu duquel un préfinancement pour la production de sucre serait mis à disposition en échange d’engagements contractuels à fournir un volume spécifique de sucre de canne brut à un prix déterminé. Ce prix prévoit actuellement un partage des bénéfices basé sur le prix de vente des sucres raffinés produits à partir du sucre brut jamaïcain sur le marché de l’UE.

Nul ne sait cependant sur quel type de relation à long terme cet accord débouchera, et comment précisément cet accord aidera la Jamaïque à se positionner au sein de cette concurrence intense qui caractérisera le marché de l’UE à partir de 2014. À ce moment :

  • les garanties de prix pour le sucre ACP auront disparu ;
  • la production mondiale de sucre aura considérablement augmenté en réponse aux prix élevés actuels du marché mondial ;
  • le nombre de fournisseurs privilégiés exportant du sucre vers l’UE aura considérablement augmenté ;
  • le processus de restructuration et de formation d’alliances d’entreprises dans l’UE aura vraisemblablement réduit le nombre d’importateurs de sucre (voir rapport spécial « Restructuration des entreprises dans le secteur sucrier de l’UE : incidences pour les ACP »)

Dans ce contexte, il est difficile de déterminer dans quelle mesure la restructuration en cours dans le secteur sucrier jamaïcain fournira des bases commerciales solides à long terme pour assurer l’avenir du secteur.

Actuellement, la moitié du soutien budgétaire engagé en Jamaïque est consacré à la restructuration du secteur sucrier, destiné principalement à préparer le secteur à la privatisation.

2.4 Guyane

En Guyane, où le sucre représente 50,9% du total des produits exportés vers l’UE, la stratégie d’adaptation du secteur du sucre est basée sur l’amélioration de la profitabilité de la production de sucre à travers un accroissement des ventes sur le marché et la diversification des sources de revenus. Dans le cadre du programme de « mesures d’accompagnement du protocole sucre » de la CE, plus de 90% des dépenses prévues sont actuellement consacrées à améliorer la profitabilité de la production de canne à sucre et à soutenir la diversification des revenus provenant de la production de canne à sucre. L’aide de la CE est fournie sous la forme d’un soutien budgétaire sectoriel général, dont l’utilisation est mutuellement convenue avec le gouvernement de la Guyane.

Actuellement, le gouvernement guyanais examine le meilleur moyen de faire participer le secteur privé à la gestion et à l’exploitation de l’industrie sucrière d’État. Le processus de restructuration du secteur sucrier de l’UE entamé en réponse aux réformes de 2005 étant maintenant déjà bien avancé, le fait que la Guyane doive encore identifier son entreprise partenaire à long terme pour maximiser les flux de revenus de la vente de sucre dans ce nouveau contexte de marché de l’UE est potentiellement préoccupant. L’on craint que le secteur sucrier guyanais ne soit cantonné à l’approvisionnement de sucre brut aux raffineurs traditionnels, et donc vulnérable aux effets des réductions de prix induits par la réforme.

La presse financière britannique ayant suggéré que Tate & Lyle pourrait envisager de vendre sa branche sucrière, le maintien de sa relation d’approvisionnement traditionnelle pourrait bien s’avérer problématique à long terme, même s’il convient de noter qu’il ne s’agit pas là d’une menace imminente, étant donné la forte demande actuelle pour du sucre brut des raffineurs de betterave traditionnels européens et les prix élevés du sucre sur le marché mondial en 2009. En effet, GUYSUCO, la Corporation guyanaise de sucre, pourrait bénéficier actuellement d’une plus grande flexibilité pour maximiser ses revenus à court terme grâce aux prix exceptionnellement élevés du marché comparé à d’autres exportateurs de sucre ACP qui se sont rapidement tournés vers de nouveaux partenaires sur le marché de l’UE pour négocier des contrats d’approvisionnement à long terme basés sur le partage des bénéfices. Néanmoins, si les prix mondiaux du sucre reviennent à des niveaux plus normaux après l’abolition des garanties de prix à compter du 1er octobre 2012, la dépendance de la Guyane à l’égard des ventes de sucre brut aux raffineurs traditionnels pourrait devenir problématique.

2.5 Belize

Au Belize, où le sucre représente 34,6% du total des produits exportés vers l’UE, le secteur envisage de réduire les coûts de production du sucre afin de rester compétitifs sur le marché de l’UE. Les efforts de restructuration au Belize se concentrent sur la réduction des coûts, l’amélioration de l’efficacité et la conversion de la production nationale vers le segment « commerce équitable » du marché de l’UE, où les prix sont plus rémunérateurs. De nouveaux accords de commercialisation ont été négociés avec Tate & Lyle, qui s’est engagé à convertir l’ensemble de sa gamme britannique de sucre de consommation directe au « commerce équitable » au cours des prochaines années. Cependant, les conflits sur l’utilisation des primes de prix du commerce équitable au sein du secteur sucrier du Belize ont divisé les producteurs de canne, au point de freiner le processus de certification commerce équitable et l’approvisionnement compétitif de sucre commerce équitable.

Bien que la stratégie d’adaptation nationale du Belize soumise à l’UE à des fins de financement pour la période 2007-11 comportait des éléments visant à accroître l’efficacité de la production, de la transformation et du transport de canne à sucre, l’aide communautaire fournie à ce jour a été consacrée à améliorer l’infrastructure routière et à renforcer les capacités des institutions gouvernementales. Ce programme a, cependant, été confronté à des retards de mise en œuvre : au début de 2010, à peine 7,36% des fonds alloués aux plans d’action annuels du Belize pour 2007, 2008 et 2009 ont été déboursés.

Jusqu’à présent, une faible proportion de l’aide communautaire a été consacrée aux associations d’agriculteurs pour les aider à satisfaire aux normes requises pour obtenir la certification commerce équitable, ce qui permettrait au Belize d’exploiter pleinement les opportunités offertes par la décision de Tate and Lyle de convertir progressivement la totalité de son sucre de consommation directe au commerce équitable. En outre, bien que des investissements substantiels soient nécessaires dans le secteur du raffinage pour contribuer à la diversification efficace des flux de revenus de la production de canne à sucre, cet aspect a reçu peu, voire aucune, aide communautaire.

Le Belize est en outre divisé quant à la meilleure façon d’utiliser les fonds des « mesures d’accompagnement » de l’UE, les acteurs du secteur souhaitant concentrer l’aide sur des mesures permettant de réduire les coûts et d’accroître les revenus, et la CE et le gouvernement du Belize étant apparemment favorables à un déploiement des fonds communautaires à l’appui d’une modernisation de l’infrastructure routière générale et du renforcement des capacités au sein des institutions publiques.

2.6 République dominicaine

La République dominicaine ne faisait pas partie des fournisseurs traditionnels de sucre sur le marché de l’UE au titre du protocole sucre. Au titre de l’APE Caraïbes-UE, le pays s’est vu offrir un contingent transitionnel de 30 000 tonnes, bientôt supplanté par l’introduction d’un accès en totale franchise de droits et de contingents pour toutes les exportations de sucre caribéennes (dans les limites du plafond de sauvegarde pan-ACP) à compter du 1er octobre 2009. En conséquence, la République dominicaine est le pays caribéen ayant le plus à gagner de l’octroi de l’accès en franchise de droits et de contingent, le pays ayant attiré des investissements européens substantiels pour accroître et améliorer l’efficacité de sa production de sucre. Une augmentation substantielle des exportations de sucre de la République dominicaine vers l’UE semble probable à moyen terme, même si à court terme des marchés plus rentables pourront être trouvés dans la région, étant donné le prix élevé du sucre sur le marché mondial. Pour l’année 2010/11, les approvisionnements de sucre de la République dominicaine sur le marché de l’UE devraient être 20% inférieurs au volume exporté en 2008/09.

Tableau 2 : Caraïbes : Plafonds de sauvegarde régionaux et pays affectés (sucre blanc, tonnes)

Région Pays affectés* 2009/10 2010/12 2011/12 - 2014/15
Pays CARIFORUM Barbade, Belize, République dominicaine, Guyane, Jamaïque, Trinidad & Tobago 454 357 477 749 527 876

* en raison de leur statut non PMA

3 Relations Afrique orientale et australe-UE dans le secteur du sucre

3.1 La situation régionale du secteur sucrier

Le secteur sucrier d’Afrique orientale et australe a été le principal récipiendaire d’investissements depuis 2002. Deux des trois principales sucreries basées en Afrique du Sud (Illovo et Tongaat Hulett) ont lancé des programmes d’investissement et d’acquisition substantiels pour augmenter leur production de sucre dans des pays moins avancés, essentiellement en Afrique orientale et australe (Mozambique, Malawi, Zambie et Tanzanie). Ceux-ci visaient principalement à tirer profit des opportunités d’accès au marché disponibles au titre de l’initiative TSA de l’UE. La troisième plus grande sucrerie sud-africaine, Transvaal Suiker Beperk (TSB), a également affermi sa position dans la région en achetant des parts dans la Royal Swazi Sugar Corporation.

Ajoutons qu’Illovo est maintenant détenu à 51% par Associated British Foods, qui détient British Sugar, Billington (un grand fournisseur de sucre de canne non raffiné sur le marché britannique, ainsi que de sucre de canne biologique et de sucre commerce équitable) et la raffinerie Azucarera Ebro près de Cadiz en Espagne.

D’autres sucreries européennes se montrent également intéressées à produire du sucre en Afrique australe, la sucrerie française Tereos (née en 2003 de la fusion de Béghin-Say, Union SDA et Union BS) investissant dans la production au Mozambique pour approvisionner sa raffinerie Acor en Espagne et éventuellement la sucrerie d’État Krajowa Spólka Cukrowa (KSC) en Pologne. Le producteur de sucre allemand Suedzucker a au même moment conclu un contrat d’approvisionnement à long terme avec Maurice pour commercialiser les exportations de sucre de consommation directe dans une fourchette globale de 400 000 tonnes.

L’intérêt croissant des entreprises sud-africaines et européennes pour le développement du secteur sucrier en Afrique orientale et australe a engendré une augmentation substantielle de la production de sucre dans les pays moins avancés de la région, une augmentation de la production de sucre au Swaziland et une restructuration de l’assortiment de produits exportés par Maurice.

3.2 Mozambique

Bien que le Mozambique ait pu rejoindre la liste des bénéficiaires du protocole sucre, cela s’est fait à un quota nul, un accord qui lui a permis de récupérer une partie des quotas inutilisés. Ce n’est qu’à l’entrée en vigueur de l’initiative TSA que le Mozambique a pu bénéficier d’un accès garanti au marché sucrier de l’UE. Au cours de la première année d’application du régime contingentaire TSA, en 2001/02, le Mozambique a exporté 8 331 tonnes de sucre vers l’UE. En 2010/11, les sucreries ayant des unités de production au Mozambique envisagent d’exporter près de 310 000 tonnes de sucre sur le marché de l’UE. Une partie de ces échanges commerciaux s’effectuera dans le cadre d’accords intra-entreprises au sein de l’alliance Tereos, tandis que d’autres se feront par le biais d’accords commerciaux au sein de l’alliance Associated British Food.

D’ici 2012, le Mozambique espère doubler sa production de sucre par rapport aux niveaux actuels, pour atteindre 500 000 tonnes. L’octroi d’un accès en totale franchise de droits et de contingents au titre de l’initiative TSA, malgré les restrictions contingentaires initiales, a considérablement stimulé les investissements dans cette expansion de la production de sucre. La fin des accords transitionnels et l’entrée en vigueur de l’accès en totale franchise de droits et de contingents permettra aux exportations de sucre mozambicaines d’augmenter considérablement : en 2006/07, les exportations totales du Mozambique atteignaient à peine 37 042 tonnes.

3.3 Zambie

Pendant de nombreuses années, la Zambie n’a pas figuré parmi les bénéficiaires du protocole sucre. Lorsqu’elle eut accès à ce protocole, elle reçut au départ, comme le Mozambique, un quota nul, avec la possibilité de récupérer les quotas inutilisés. Par la suite, la Zambie reçut son propre contingent de 10 000 tonnes. À partir de 2001/02, la Zambie a été en mesure d’exporter du sucre au titre de l’initiative TSA, exportant initialement 8 758 tonnes au titre de cet accord, pour passer à 22 921 tonnes en 2006/07. En 2010/11, la Zambie envisage d’exporter 250 000 tonnes de sucre vers l’UE. Illovo et ses partenaires liés par le biais d’Associated British Foods devraient jouer un rôle dominant dans ce commerce. En Zambie, grâce aux investissements consentis par Illovo, la capacité de production de sucre est actuellement stimulée pour passer de 250 000 tonnes à 440 000 tonnes (avec un potentiel à plus long terme d’ 1 million de tonnes).

3.4 Malawi

Depuis l’annonce de l’initiative TSA de l’UE, de la mise en place d’accords transitionnels et de la détermination d’une date ferme pour l’introduction de l’accès en totale franchise de droits et de contingents, des investissements conséquents ont été consentis à l’appui du développement de la production de sucre au Malawi, exclusivement via Illovo, qui est détenu à 51% par Associated British Foods. Sa production de sucre en 2000 était de 207 800 tonnes, de 258 053 tonnes en 2004, 266 000 tonnes en 2008, et devrait atteindre 310 000 tonnes en 2010.

Le Malawi bénéficiait d’un accès sur le marché de l’UE pour 20 824,4 tonnes de sucre au titre du protocole sucre, et pour 10 000 tonnes supplémentaires au titre des accords SPS (sucre préférentiel spécial). En outre, le Malawi a obtenu un accès supplémentaire au marché de l’UE au titre du quota transitionnel TSA, exportant un total de 46 461 tonnes de sucre vers l’UE en 2007. En 2010/11, la première année de l’application de l’accès en totale franchise de droits et de contingents, le Malawi devrait exporter 100 000 tonnes de sucre vers l’UE. L’augmentation de la production de sucre du Malawi a donc été largement motivée par l’exploitation des opportunités offertes par l’ouverture du marché de l’UE.

Étant donné que le secteur sucrier du Malawi est détenu à 100% par Illovo, ce commerce se fera à travers des entreprises liées à Associated British Foods, et plus particulièrement de la nouvelle entreprise Mitra Sugar Ltd, une entreprise conjointe entre British Sugar et Illovo.

Il convient de noter que les investissements consentis par des entreprises telles qu’Illovo ont non seulement stimulé une expansion de la production de sucre dans les PMA, mais ont également servi à améliorer l’infrastructure physique et les capacités de gestion au Malawi et dans d’autres PMA de façon à bien préparer les exportateurs de sucre PMA à faire concurrence sur le marché de l’UE au-delà de l’existence des préférences commerciales du secteur sucrier traditionnel.

3.5 Tanzanie

Traditionnellement, dans le cadre du protocole sucre, la Tanzanie bénéficiait d’un accès pour 10 186 tonnes de sucre seulement, plus 2 486 tonnes supplémentaires au titre de l’accord sucre préférentiel spécial. La Tanzanie bénéficiait également d’un accès au marché de l’UE au titre de l’initiative TSA, et en 2007, elle exportait un total de 39 237 tonnes de sucre sur le marché de l’UE. La production de sucre tanzanienne, cependant, est essentiellement écoulée sur le marché national, le pays présentant un déficit sucrier (une production de 282 000 tonnes en 2008/09, contre une consommation de 320 000 tonnes). Étant donné les prix du sucre exceptionnellement élevés sur le marché mondial, aucune exportation de sucre vers l’UE n’a été enregistrée en 2008/09, puisque les prix locaux rapportaient de meilleurs revenus. Avec l’abolition des garanties de prix pour les exportations de sucre ACP au 1er octobre 2009, la Tanzanie ne devrait pas exporter du sucre vers l’UE au cours des prochaines campagnes. Toutefois, on signale quelques investissements limités dans l’expansion de la production de sucre de la Tanzanie, visant une augmentation de 25% de la production en utilisant la capacité de raffinage existante.

3.6 La situation dans d’autres PMA

Jusqu’à présent, Madagascar, le producteur PMA présentant les coûts de production les plus élevés de la région, n’a pas profité du boom des investissements. Des investissements importants sont cependant en cours dans les secteurs sucriers d’Ouganda, d’Éthiopie et du Soudan, quoique avec peu, voire aucune, participation d’entreprises européennes. Dans le cas de l’Ouganda, les investissements proviennent dans une très large mesure d’entreprises indiennes implantées au niveau local, tandis qu’en Éthiopie le gouvernement a été en mesure d’obtenir des prêts du gouvernement indien pour augmenter sa production de sucre. Les pays du Golfe étaient la principale source d’investissements au Soudan, la majeure partie des fonds étant consacrée à garantir les approvisionnements de sucre aux raffineurs du Golfe. Toutefois, puisque le Soudan envisage de tripler sa production de sucre au cours des prochaines années, dans le but de devenir le « nouveau Brésil », les perspectives de l’accès en franchise de droits et de contingents sur le marché de l’UE pourraient bien avoir pesé dans la balance lors des décisions d’investissement.

3.7 Maurice

Maurice était le principal bénéficiaire du protocole sucre, avec un quota de 491 030 tonnes et 41 980 tonnes supplémentaires au titre de l’accord sucre préférentiel spécial. Toutefois, en 2007, Maurice n’a exporté que 444 739 tonnes de sucre sur le marché de l’UE. En raison de la réforme du secteur sucrier de l’UE, un processus ambitieux d’ajustement de la production et du commerce est actuellement suivi dans le pays. Il comprend :

  • la mise en œuvre d’un programme de réduction des coûts rigoureux au niveau du champ et de l’usine ;
  • une politique active de diversification des flux de revenus de la production de canne à sucre ;
  • un repositionnement dirigé par le marché des exportations de sucre de Maurice sur le marché de l’UE, y compris une redéfinition des débouchés commerciaux et une transition de l’exportation de sucre brut vers l’exportation de sucre à plus forte valeur ajoutée.

Le financement des « mesures d’accompagnement du protocole sucre » de la CE et les prêts de la Banque européenne d’investissement (BEI) ont tous deux été efficacement déployés à l’appui de ce processus.

En ce qui concerne la relation commerciale traditionnelle avec l’Europe, la conclusion d’un accord de commercialisation avec Suedzucker qui, de facto, met un terme à la dépendance de Maurice vis-à-vis des exportations de sucre brut, a été crucial. Un tel processus d’ajustement du commerce n’aurait cependant pas été possible si des investissements substantiels n’avaient pas été consentis dans la restructuration de la production, en partie grâce au fonds du programme de « mesures d’accompagnement du protocole sucre » de l’UE.

Au cours de la prochaine période, aucune expansion des exportations de sucre de Maurice vers l’UE n’est à prévoir (même s’il y aura une reprise par rapport aux faibles niveaux de 2007) en réponse à l’octroi de l’accès en franchise de droits et de contingents. Pour Maurice, l’accent a été mis sur l’exploitation des changements intervenus sur le marché de l’UE pour exporter du sucre à plus forte valeur ajoutée vers l’UE. Le développement des exportations de sucre de consommation directe vers l’UE via Suedzucker fournira, espère-t-on, bien plus de flexibilité pour répondre aux opportunités d’un marché en pleine mutation, non seulement dans l’UE mais également au niveau régional et au-delà. Bien qu’à court terme certaines difficultés techniques aient été rencontrées pour poursuivre cette stratégie, à long terme, en développant les activités de transformation à plus forte valeur ajoutée, la stratégie est susceptible de placer le secteur sucrier mauricien en meilleur position pour tirer profit des opportunités de marché changeantes dans un secteur de plus en plus mondial.

3.8 La situation d’autres exportateurs de sucre non PMA

Avec l’octroi d’un accès en totale franchise de droits et de contingents au titre des APE intérimaires, les investissements ont également été stimulés dans la production de sucre de certains pays non PMA, et plus particulièrement le Swaziland. Alors que le Swaziland bénéficiait d’un accès au marché de l’UE pour près de 150 000 tonnes de sucre (117 844 tonnes au titre du protocole sucre et 30 000 tonnes au titre de l’accord SPS), en 2007, il n’a exporté que 132 567 tonnes. Toutefois, au cours des prochaines années, en dépit des réductions de prix dans l’UE, le Swaziland devrait être prêt à augmenter ses exportations annuelles de sucre vers le marché de l’UE à environ 330 000 tonnes.

Étant donné les prix élevés du sucre sur le marché mondial en 2009, le Swaziland a subi des pressions pour limiter ses exportations aux engagements contractuels existants, afin de profiter des prix exceptionnellement élevés sur le marché mondial. Néanmoins, vu les investissements en cours, le Swaziland semble être bien placé pour tirer profit de l’accès en franchise de droits et de contingents aujourd’hui disponible. De fait, cet accès élargi pourrait bien être suffisant pour compenser les réductions du prix garanti pour le sucre ACP (même si cela dépend de l’équilibre entre les prix du sucre sur le marché de l’UE et sur le marché mondial) Avec trois grandes entreprises actives dans le secteur sucrier du Swaziland et un canal de commercialisation unique, les débouchés commerciaux sont nombreux, Mitra Sugar jouant un rôle plus limité qu’au Malawi et en Zambie.

Le Zimbabwe bénéficiait d’un quota de 30 225 tonnes au titre du protocole sucre, et d’un accès pour 25 000 tonnes supplémentaires au titre de l’accord SPS. Toutefois, en 2007, les exportations de sucre du Zimbabwe vers l’UE totalisaient à peine 29 591 tonnes. Avec l’octroi d’un accès en franchise de droits et de contingents, les investisseurs ont également manifesté leur intérêt à augmenter la production de sucre au Zimbabwe, l’entreprise sud-africaine Tongaat Hulett étant prête à rétablir la production de sucre lorsque les circonstances économiques et politiques nationales seront plus favorables. De fait, puisque la dollarisation de l’économie zimbabwéenne améliore considérablement les conditions d’exploitation, le Zimbabwe pourrait exporter jusqu’à 182 000 tonnes de sucre vers le marché de l’UE en 2010/11. Le Zimbabwe semble donc lui aussi bien placé pour profiter de l’accès en franchise de droits et de contingents aujourd’hui disponible.

Le Kenya est pour sa part occupé à encourager un processus de restructuration du secteur, notamment la privatisation. Des sucreries sud-africaines ont manifesté leur intérêt à participer à ce processus de privatisation, étant donné l’ampleur du marché kényan. Toutefois, vu l’incertitude politique et les conditions d’exploitation difficiles, la gestion efficace du processus de privatisation pose des défis considérables. En effet, les défis de compétitivité rencontrés dans le secteur sucrier kényan ont été tels qu’ils ont exigé la reconduction à plusieurs reprises des dispositions de sauvegarde spéciale pour le sucre au titre de l’accord de Marché commun de l’Afrique orientale et australe (COMESA).

Tableau 3 : Afrique orientale et australe : Plafonds de sauvegarde régionaux et pays affectés (sucre blanc, tonnes)
Région Pays affectés * 2009/10 2010/12 2011/12 - 2014/15
Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) Swaziland 166 081 174 632 192 955
Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) Kenya 12 908 13 572 14 997
Afrique orientale et australe (ESA) Maurice, Zimbabwe 544 712 572 756 632 851

* en raison de leur statut non PMA

4 Relations Afrique de l’Ouest et Centrale-UE dans le secteur du sucre

Au titre du protocole sucre, la Côte d’Ivoire et le Congo bénéficiaient chacun d’un quota de 10 186 tonnes, ainsi que de quotas supplémentaires de 10 000 tonnes et de 2 519 tonnes respectivement au titre de l’accord SPS. Avec la hausse des prix du sucre sur le marché mondial, les deux pays ont cessé d’approvisionner le marché de l’UE, et avec l’extinction des garanties de prix pour le sucre au 1er octobre 2009, il semble peu probable que les exportations vers le marché de l’UE ne reprennent dans un avenir proche, étant donné les coûts élevés de la production de sucre dans ces pays bénéficiaires du protocole sucre.

Au-delà de ces exportateurs traditionnels de sucre, la multinationale basée en Afrique du Sud, Illovo, a investi au Mali, essentiellement dans le but de desservir les marchés national et régional. D’après certains rapports de presse, la plus grande sucrerie d’Afrique centrale, l’entreprise SOSUCAM, basée au Cameroun et détenue majoritairement par un groupe français, licencie actuellement du personnel et ferme des entreprises. Ceci est la conséquence directe des difficultés rencontrées par le Cameroun pour trouver des marchés dans lesquels écouler son sucre à coût élevé.

Tableau 4: Afrique de l’Ouest et Centrale : Plafonds de sauvegarde régionaux et pays affectés (sucre blanc, tonnes)

Région Pays affectés * 2009/10 2010/12 2011/12 - 2014/15
Communauté économique et monétaire d’Afrique centrale (CEMAC) Cameroun, Gabon 10 186 10 186 10 186
Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) Côte d’Ivoire 10 186 10 186 10 186

* en raison de leur statut non PMA

5 Relations Pacifique-UE dans le secteur du sucre

Fidji était le deuxième bénéficiaire du protocole sucre, avec un quota de 165 348 tonnes et un accès supplémentaire au titre de l’accord sucre préférentiel spécial de 19 182 tonnes. Toutefois, le secteur du sucre fidjien est confronté à des difficultés depuis quelques années maintenant, et en 2007, le pays n’a exporté que 174 547 tonnes de sucre vers le marché de l’UE. En réponse aux réformes du secteur sucrier de l’UE, le secteur sucrier fidjien a signé un nouveau contrat à long terme avec Tate & Lyle. Toutefois, les difficultés de production ont fait que le secteur sucrier fidjien n’a pas été en mesure d’atteindre ses objectifs de livraison ambitieux. La production de sucre a chuté, passant de 310 000 tonnes lors de la campagne 2006, à 208 000 tonnes lors de la campagne 2008, l’avenir du secteur semblant d’ailleurs sérieusement compromis.

Dans ce contexte, la Fiji Sugar Corporation a consenti des investissements importants pour moderniser ses quatre sucreries, les travaux devant être achevés au début de la saison 2010/11. En outre, le gouvernement a adopté une stratégie visant entre autres à résoudre les problèmes du régime foncier, à revigorer le secteur sucrier et à ramener progressivement la production de sucre aux anciens niveaux. Nonobstant les nouveaux accords contractuels, les prix élevés du sucre sur le marché mondial ont encore réduit un peu plus l’attrait du marché de l’UE.

Pour ces raisons, les îles Fidji semblent loin d’être idéalement placées pour profiter de l’accès en franchise de droits et de contingents accordé sur le marché de l’UE au titre des accords commerciaux d’après le protocole sucre.

Tate & Lyle examine actuellement la possibilité de développer la production et les importations des PMA non ACP, notamment du Laos et du Vietnam. Nul ne sait quelles conséquences cela pourrait avoir pour l’avenir commercial à long terme des exportations de sucre fidjiennes vers l’UE.

Tableau 5 : Pacifique : Plafonds de sauvegarde régionaux et pays affectés (sucre blanc, tonnes)

Région Pays affectés * 2009/10 2010/12 2011/12 - 2014/15
Pacifique Fidji 181 571 190 919 210 950

* en raison de son statut non PMA

Annexe : Bénéficiaires du protocole sucre de l’UE

Tableau A.1: Bénéficiaires du protocole sucre : coûts de production et de transport après une restructuration visant à réduire les coûts (2009)
Pays PIP* 2007-10 Coûts de production Coûts de transport Coût total Prix de l’UE avant réforme Prix de l’UE en 2010
€m €/t €/t €/t €/t €/t
Caraïbes
Guyane 77 547   211 76 287 523,7 335
Belize 45 147   211 92 303 523,7 335
Jamaïque 77 547   264 56 320 523,7 335
Barbade 34 677   352 60 412 523,7 335
St Kitts & Nevis 44 286   440 80 520 523,7 335
Trinidad & Tobago 41 643   440 80 520 523,7 335
Afrique orientale et australe
Mozambique 6   141 68 209 523,7 335
Malawi 9 911   141 92 233 523,7 335
Zimbabwe 22 137   158 84 242 523,7 335
Swaziland 69 895   176 76 252 523,7 335
Zambie 6   141 116 257 523,7 335
Maurice 127 541   229 64 293 523,7 335
Tanzanie 6   211 120 331 523,7 335
Kenya 6,23   264 120 384 523,7 335
Madagascar 8 428   317 80 397 523,7 335
Afrique centrale et de l’Ouest
Congo 6 245   229 104 333 523,7 335
Côte d’Ivoire 13 467   264 112 376 523,7 335
Pacifique
Fidji** 8   229 80 309 523,7 335

Source: Extrapolé à partir du Tableau 8 du rapport provisoire ‘Safeguarding the benefits of the ACP-EU sugar protocol in the context of the EPA negotiations’ (20 février 2007). Il convient de noter que les coûts de production ne représentent que la moitié de l’équation de restructuration : l’ouverture de flux de revenus alternatifs de la production de canne à sucre constitue également une part importante du processus de restructuration, tout comme les dispositions d’accroissement des revenus au sein des accords commerciaux existants (par ex. les exportations vers l’UE).

* Programme indicatif pluriannuel

** Enveloppe annuelle pour 2008 uniquement, suspendue ultérieurement.

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