Questions controversées dans les négociations d’APE intérimaires : implications pour le secteur agricole

Introduction

Dans certains accords de partenariat économique (APE) intérimaires, nous avons assisté à l’émergence d’un certain nombre de questions controversées, qui, dans certains pays, auront des incidences profondes et immédiates sur les politiques de développement agricole nationales. L’objectif de cette note est d’exposer les craintes entourant ces questions afin d’aider les gouvernements ACP à évaluer leur pertinence à leur échelle.

Les questions examinées comprennent :

• les dispositions interdisant ou limitant l’usage des licences d’importation et d’exportation et autres mesures de régulation du marché ;
• les dispositions limitant le recours aux taxes à l’exportation en tant qu’outil politique pour stimuler le développement d’activités de transformation des produits agricoles ;
• les engagements de statu quo en matière de politique tarifaire pris dans le contexte de la hausse des prix des denrées alimentaires ;
• les dispositions en termes de protection des industries naissantes et leur conformité avec les dispositions nationales et régionales existantes en matière de protection des industries naissantes ;
• les dispositions en termes de sauvegardes agricoles et de sécurité alimentaire.

Il convient de noter que puisque ces questions sont traitées différemment à travers les différents APE intérimaires, le texte spécifique et les circonstances des accords individuels et des pays individuels doivent être constamment gardés à l’esprit, la question étant : dans quelle mesure ces questions sont-elles pertinentes en termes de politiques nationales de développement agricole et d’outils à mettre en œuvre dans ce cadre.

Interdiction des restrictions quantitatives et de l’usage des licences d’importation et d’exportation

Dans tous les APE intérimaires, il existe des dispositions relatives à l’ « interdiction des restrictions quantitatives » qui imposent aux gouvernements des États membres de l’APE intérimaire d’éliminer dès l’entrée en vigueur de l’accord toutes les restrictions sur les importations, y compris les accords de licences d’importation et d’exportation. Si dans certains APE intérimaires il existe des exceptions à cette interdiction pour des raisons de protection des industries naissantes, de finances publiques et de sécurité alimentaire, ce n’est pas le cas pour tous les accords. En outre, dans certains pays, il est difficile de déterminer si la formulation actuelle permet la poursuite des politiques de développement agricole et de sécurité alimentaire actuellement mises en œuvre avec succès.

Cependant, dans certains pays, bien plus que les engagements d’élimination tarifaire de base, ce sont certaines dispositions des APE intérimaires qui ont des répercussions sur les outils de politique nationale ou régionale conçus pour faciliter et promouvoir un développement régional équilibré.

La Namibie et les dispositions de l’APE intérimaire SADC-UE est un cas intéressant à cet égard. La Namibie dispose actuellement d’un système de commercialisation des récoltes contrôlé pour les produits agricoles et alimentaires sensibles. Lesdits « produits contrôlés », qui sont clairement définis dans la législation nationale, sont soumis à des arrangements de commercialisation particuliers, notamment à un mécanisme de prix de référence et à certaines mesures concernant les importations, notamment les licences d’importation. Ceci couvre à la fois les céréales et certains produits horticoles, lorsque la production locale est viable. Le but de cette politique est de soutenir et de promouvoir la production de céréales et de produits horticoles pour améliorer la sécurité alimentaire nationale et promouvoir des opportunités de revenus dans les zones rurales.

Pour les céréales, ce système inclut une interdiction d’importations durant la période de récolte, afin que la production namibienne puisse trouver un débouché au niveau local. Ces restrictions s’appliquent également à la SACU (Union douanière d’Afrique australe) et font partie des accords spéciaux en place au titre des accords commerciaux régionaux pour soutenir le développement des pays membres moins développés de la SACU.

D’après des études récentes, l’abolition des mesures de commercialisation actuelles pour réguler les importations saisonnières de blé et de maïs, déboucherait sur une perte économique immédiate de N$113,7 millions et N$96,5 millions pour les producteurs de blé et de maïs respectivement, ainsi que la fin de la production irriguée de céréales dans les années à venir. Cela aurait également des incidences profondes pour le secteur horticole approvisionnant le marché local. Un système de développement horticole récemment établi a multiplié par quatre la production pour le marché local (répondant maintenant à 35% de la demande locale), la production des petits exploitants étant particulièrement en hausse. Bien que ce système prévoie un dialogue et de vastes consultations à l’échelle de la filière, ainsi que la mise en place d’un système informatisé d’information sur le marché, fournissant en temps réel des informations sur la production et la demande locales, son efficacité repose sur le contrôle de l’octroi des licences d’importation par l’autorité de gestion.

Les distributeurs et les négociants doivent travailler au sein d’une structure à l’échelle de la filière pour l’achat et la commercialisation de produits horticoles produits au niveau local, afin d’être en mesure d’obtenir des licences d’importation. Le système est transparent et peut être remis en question si les prix locaux ou la qualité ne correspondent pas à la norme du marché. Compte tenu de la puissance commerciale des distributeurs et négociants, et du rôle dominant joué par les producteurs sud-africains au sein de l’économie régionale, il s’agit là d’une solution pragmatique au défi du développement local du secteur horticole.

Une évaluation des mesures de régulation du marché a estimé qu’elles avaient des effets de distorsion des échanges minimes, peu d’impact sur les prix payés par les consommateurs et pas d’effet de distorsion des échanges selon la définition de l’OMC.

La situation en Namibie soulève les questions suivantes :

• quels pays ACP utilisent des mécanismes de régulation de marché similaires pour les produits agricoles sensibles impliquant l’usage d’accords de licence d’’importation et d’exportation ?
• quelle est l’importance de ces systèmes au sein de la production agricole nationale ?
• les dispositions de l’APE intérimaire auquel votre pays est signataire requièrent-elles leur abolition immédiate ?
• quel serait l’impact sur les secteurs concernés du démantèlement immédiat de ces mécanismes de régulation du marché ?
• y a-t-il des exceptions à cette interdiction immédiate de l’usage de restrictions quantitatives au sein de l’APE intérimaire qui vous permettraient de continuer à mettre en œuvre ces mesures de politique agricole ?

Si l’objectif des APE intérimaires consiste à soutenir des initiatives de développement agricole et de sécurité alimentaire conçues et dirigées au niveau local, un domaine de plus en plus prioritaire suite à la crise mondiale des prix des denrées alimentaires, il semblerait nécessaire de donner aux gouvernements ACP plus de flexibilité dans l’utilisation de ces outils politiques actuellement mis en œuvre et qui se sont avérés efficaces pour stimuler le développement agricole et la sécurité alimentaire au niveau local.

Interdiction de recourir aux taxes à l’exportation

Tous les APE intérimaires comportent des dispositions couvrant les « droits, taxes et autres charges sur les exportations », qui limitent la capacité des gouvernements à utiliser les taxes à l’exportation sur les matières premières pour encourager le développement d’une transformation à plus forte valeur ajoutée. Ce n’est que dans des circonstances exceptionnelles, liées à des besoins de recettes gouvernementales, à la protection des industries naissantes ou à la protection environnementale, que l’application de taxes à l’exportation temporaires peut être autorisée, sous réserve d’une consultation préalable avec l’UE.

Compte tenu de l’importance pour les pays ACP du développement d’une production à plus forte valeur ajoutée afin d’échapper à la dépendance vis à vis des exportations de produits de base, dans de nombreux pays, cette restriction est jugée inutile étant donné l’importance de cet outil pour le développement économique. Le recours aux taxes à l’exportation en tant qu’outil politique visant à promouvoir les activités de transformation à plus forte valeur ajoutée et la transformation structurelle des économies ACP, en particulier dans la filière agricole, doit être envisagé dans le contexte des possibilités limitées dont disposent ces gouvernements pour fournir des incitations financières afin de promouvoir de tels investissements.

Dans des pays tels que la Namibie, les taxes à l’exportation ont été utilisées dans le cadre de politiques plus larges visant à promouvoir le développement des activités de transformation de façon à contribuer au changement structurel de l’économie namibienne. Un exemple concret est le secteur du bœuf. Avant l’indépendance, le bétail namibien était largement exporté « sur pied » vers l’Afrique du Sud, l’ajout de valeur et le développement des activités de transformation de la viande se produisant dans l’Afrique du Sud voisine. Depuis l’indépendance cependant, les politiques gouvernementales (notamment la garantie d’un accès préférentiel sur le marché de l’UE et le recours aux taxes à l’exportation) ont encouragé le développement d’une industrie d’abattage et de transformation de la viande, ainsi que d’une industrie de tannage et de travail du cuir. Cela a permis de développer la filière du bœuf en Namibie et de créer des milliers de nouveaux emplois.

Le gouvernement namibien tente de poursuivre une politique similaire pour le secteur du petit bétail, avec l’application d’une taxe à l’exportation flexible, des licences d’exportation liées au niveau de bétail transformé localement et l’utilisation possible de taxes à l’exportation dans certaines circonstances. En outre, dans les pays sujets à des sécheresses tels que la Namibie, le recours aux taxes à l’exportation peut s’avérer particulièrement précieux pour garantir l’approvisionnement des industries de transformation agricole, un facteur important pour encourager les investissements.

À l’avenir, les taxes à l’exportation pourraient s’avérer utiles pour développer les filières associées aux produits basés sur les connaissances traditionnelles. Un exemple concret à cet égard est le « hoodia » en Afrique australe. Le « hoodia » est un coupe-faim utilisé traditionnellement par la population « San » pendant la chasse. Il est actuellement utilisé en tant qu’aide-minceur. La valeur commerciale réelle du « hoodia », bien sûr, ne réside pas dans la racine elle-même, mais dans les produits à forte valeur ajoutée dérivés de la racine (un paquet de 100 grammes de thé de « hoodia » et rooibos se vend à €6 – soit à €60 000 par tonne).

La question qui se pose est comment stimuler la production de produits à plus forte valeur ajoutée à base de « hoodia » en Afrique australe ? Un des outils serait d’utiliser des taxes à l’exportation sur le « hoodia » brut, les licences d’exportation n’étant utilisées que sur la base d’un pourcentage progressivement croissant du degré de transformation.

Certains craignent que les dispositions de l’APE intérimaire SADC-UE relatives aux taxes à l’exportation puissent empêcher le recours à cet outil. De fait, ce qui importe avant tout est d’éviter une restriction injustifiée de cet outil, compte tenu de la volonté politique de stimuler le développement des activités de transformation de manière à accroitre les opportunités de revenus dans les zones rurales.

Une fois encore, l’usage des taxes à l’exportation dans les pays ACP doit être envisagé à la lumière de la gamme d’outils politiques plus limitée dont disposent les pays en développement pour stimuler la transformation à plus forte valeur ajoutée.

Cette expérience soulève les questions suivantes pour les autres gouvernements ACP :

• quels pays ACP recourent aux taxes à l’exportation pour stimuler la transformation à plus forte valeur ajoutée dans le secteur agricole ?
• quelle est l’efficacité de ces systèmes de taxes à l’exportation au sein de la production agricole nationale ?
• les dispositions de l’APE intérimaire auquel votre pays est signataire limitent-elles le recours à ces mesures ?
• quel serait l’impact sur les secteurs concernés des limitations de l’usage de ces mesures incluses dans l’APE intérimaire ?
• y a-t-il une quelconque exception au recours aux taxes à l’exportation qui vous permettrait de continuer à utiliser ces outils ?

Incidences imprévues des engagements de statu quo tarifaire

Certains APE intérimaires (mais pas tous) contiennent une disposition stipulant qu’aucun nouveau droit de douane ne sera introduit sur le commerce avec l’UE, et qu’aucun des droits existants ne pourra être augmenté, à compter de l’entrée en vigueur de l’accord, pour tous les produits soumis à une libéralisation ».

Le but de cette disposition est raisonnable : établir un niveau de référence à partir duquel les engagements de réduction tarifaire seraient mis en œuvre. Toutefois, dans le contexte de la hausse récente des prix des denrées alimentaires, cette disposition pourrait avoir des conséquences imprévues.

Certains gouvernements, en réaction à la hausse des prix alimentaires, ont réduit les droits à l’importation et dans certains cas les ont même fixés à zéro. Par conséquent, la stricte application de cette disposition, fixant les droits aux niveaux applicables lors de l’entrée en vigueur de l’accord, pourrait finir par geler des droits à l’importation pour les produis alimentaires de base exceptionnellement bas.

Dans ce contexte, les questions suivantes se posent :

• en réponse à la flambée des prix alimentaires, votre gouvernement a-t-il réduit les droits à l’importation sur les importations de produits alimentaires de base ?
• si les droits actuellement appliqués devaient être gelés au titre des dispositions de l’APE intérimaire, cela aurait-il un quelconque impact sur la production alimentaire nationale existante si les prix du marché mondial devaient rechuter à des niveaux proches des niveaux historiques ?
• est-il nécessaire de revoir la clause de statu quo afin d’établir des niveaux de référence plus appropriés à partir desquels les engagements de réduction tarifaire seraient mis en œuvre pour les produits alimentaires de base ?

Si l’on estime nécessaire que les dispositions de statu quo soient révisées, alors l’approche privilégiée dans l’APE Caraïbes et l’accord préliminaire Israël-UE pourrait être adoptée. Celle-ci établit ligne par ligne, dans des annexes spécifiques, le niveau tarifaire à partir duquel les engagements de réduction tarifaire doivent être consentis. Dans le cas de l’accord Israël-UE, le point de référence pour les réductions tarifaires est établi à un niveau entre droit appliqué et le droit consolidé.

Dispositions en matière de protection des industries naissantes

Étonnamment, étant donné la nature assez différente de la protection requise pour les sauvegardes bilatérales contre les hausses subites d’importations et la protection des industries naissantes, dans les APE intérimaires, la question de la protection des industries naissantes est abordée dans le cadre des sauvegardes bilatérales générales. Il conviendrait, à bien des égards, de séparer ces questions, au travers de la mise en place de dispositions distinctes pour la protection des industries naissantes.

Actuellement, dans certains APE intérimaires, les dispositions en matière de protection des industries naissantes incluses dans les sauvegardes bilatérales :

• limitent la protection des industries naissantes aux produits pour lesquels la réduction tarifaire est mise en œuvre au titre de l’accord (c’est-à-dire qu’elles ne sont pas applicables aux produits exclus des dispositions de réduction des droits au titre de l’accord) ;
• définissent la période de temps au cours de laquelle la protection des industries naissantes peut être accordée à compter de la date d’entrée en vigueur de l’accord ;
• limitent le champ d’application des mesures de protection pouvant être adoptées à celles applicables au titre des sauvegardes bilatérales et soumettent l’application des mesures de protection des industries naissantes à des procédures fastidieuses.

Outre ces défauts évidents, les dispositions des APE intérimaires en matière de protection des industries naissantes peuvent également poser quelques problèmes aux processus d’intégration régionale en cours. Tel est le cas de l’Afrique australe. Les dispositions en matière de protection des industries naissantes contenues dans l’Accord de la SACU ne s’appliquent que lorsque « ces droits sont prélevés de manière équivalente […] comme les produits importés de pays extérieurs à la région ». Par conséquent, si les dispositions d’APE intérimaire devaient être appliquées, ce qui supposerait des mesures et accords séparés pour leur invocation, alors les dispositions de protection des industries naissantes contenues dans l’accord de la SACU seraient remises en question – et deviendraient de facto inopérantes.

Cela pourrait miner la protection des industries naissantes accordée aux industries de transformation agro-alimentaire nouvellement établies, au détriment du développement structurel local du secteur agro-alimentaire (par ex. la protection actuelle accordée à la production de pâtes et de lait UHT en Namibie). Certains ont ainsi appelé à la révision des dispositions en matière de protection des industries naissantes de l’APE intérimaire SADC-UE, afin d’assurer une cohérence avec les mesures de protection des industries naissantes de la SACU.

Ceci est particulièrement vrai dans le cas des dispositions en matière de protection des industries naissantes de la SACU, qui, contrairement à celles de l’APE intérimaire SADC, déterminent la durée de la protection de l’industrie à partir de l’établissement de cette industrie au sein d’un État membre SACU. Il s’agit là d’une base plus appropriée que le délai fixe de huit années établi arbitrairement dans le cadre de l’APE intérimaire SADC-UE, qui met effectivement fin à la protection des industries naissantes à compter de 2016. Le danger de ces dispositions de protection des industries naissantes limitées dans le temps est qu’elles pourraient cantonner les économies ACP moins développées dans leurs structures économiques actuelles et empêcher l’émergence de stratégies de développement industriel régionales basées sur l’agriculture.

Dans ce contexte, les questions suivantes se posent :

• dans quelle mesure des instruments de protection des industries naissantes sont-ils déjà en place au niveau national et/ou régional dans votre pays ?
• dans quelle mesure les dispositions de protection des industries naissantes contenues dans l’APE intérimaire sont-elles cohérentes avec les dispositions nationales et régionales de votre pays/région pour la protection des industries naissantes ?
• l’abrogation des dispositions nationales et régionales existantes de protection des industries naissantes aurait-elle un quelconque impact direct sur les industries de transformation agro-alimentaire ?
• l’abrogation des dispositions nationales et régionales existantes de protection des industries naissantes aurait-elle un quelconque impact sur le développement des industries de transformation agro-alimentaire potentielles ?

Sauvegardes agricoles et sécurité alimentaire

L’agriculture est primordiale pour les économies de la plupart des pays ACP africains. Elle constitue la principale source d’emploi et une part importante du commerce extérieur, tout en étant indispensable au tissu social. Compte tenu des difficultés rencontrées lors des négociations à l’OMC sur la question des mécanismes de sauvegarde spéciale pour l’agriculture, la flambée récente des prix des denrées alimentaires et l’attention portée au niveau mondial sur la détresse dans laquelle sont plongés les populations pauvres de nombreux pays en développement, les dispositions des APE intérimaires relatives aux sauvegardes agricoles et à la sécurité alimentaire attirent de nouveau l’attention.

Dans certains APE intérimaires, aucun chapitre n’est consacré à l’agriculture et à la sécurité alimentaire, alors que dans tous les APE intérimaires, les mesures de sauvegarde agricoles sont incluses au sein des dispositions générales de sauvegarde bilatérales.

Une question suscitée par les sauvegardes agricoles a trait au fait que les clauses opératoires des APE intérimaires sont d’une durée temporaire et visent à gérer les hausses subites d’importations, alors que les distorsions de échanges des produits agricoles et alimentaires sont structurels par nature (découlant du déploiement des aides publiques européennes aux agriculteurs, ce qui encourage des niveaux de production et d’échange plus élevés qu’en l’absence de tels niveaux de soutien public).

Cette question doit également être considérée dans le contexte des difficultés que les exportateurs européens connaissent sur les marchés des pays tiers en raison de la concurrence accrue exercée par les exportateurs non traditionnels (par ex. l’Ukraine et la Russie) et les pays en développement avancés (par ex. le Brésil).

Les inquiétudes liées à la sécurité alimentaire sont le fruit des chiffres alarmants prévoyant, pour la période à venir, des prix supérieurs à ceux de la période historique récente (mais inférieurs aux prix records atteints lors de ces deux dernières années), et de la probabilité d’une forte volatilité des prix sur les marchés internationaux des produits alimentaires. Cela doit également être mis en corrélation avec les tendances récentes du commerce agricole ACP-UE. Les chiffres publiés sur le site Internet de la DG Agriculture relatifs au commerce de produits agricoles et alimentaires de 1999 à 2006 indiquent une croissance en valeur de 38,9% des exportations UE de produits agricoles et alimentaires vers les marchés ACP, alors que la valeur des exportations ACP vers le marché européen a stagné (la valeur des exportations des produits agricoles et alimentaires en 2006 était en fait inférieure de 1 % à celle de 1999). L’excédent commercial agricole du groupe ACP avec l’UE a baissé de 5,337 milliards d’euros en 1999 à 3,832 milliards d’euros en 2006, soit une diminution de 28,2 %.

Ceci reflète les tendances divergentes entre les prix des produits agricoles exportés par les pays ACP vers l’UE (dont les prix sont largement stagnants ou à la baisse) et les prix des produits agricoles et alimentaires que les ACP importent de l’UE (qui ne cessent d’augmenter et qui vont vraisemblablement se stabiliser à des niveaux supérieurs à ceux des niveaux historiques). Ces tendances soulèvent de nouvelles inquiétudes en matière de sécurité alimentaire, dont l’importance au niveau politique a été accentuée par la récente flambée des prix des denrées alimentaires.

Commerce agricole total entre 1999 et 2006

Sources : Exportation de l’UE http://ec.europa.eu/agriculture/agrista/tradestats/2006/eur25ch/page_071...; Importations de l’UE http://ec.europa.eu/agriculture/agrista/tradestats/2006/eur25ch/page_072...

Les perspectives relatives aux marchés agricoles mondiaux suggèreraient également la nécessité d’une approche plus nuancée vis-à-vis de la libéralisation du commerce agricole, une chose qui, au vu de la propre expérience de l’UE, devrait sensibiliser les négociateurs de la CE. L’examen entrepris par l’OCDE en juin 2008 des causes et des conséquences de la flambée des prix des denrées alimentaires a estimé que les « les tensions sur les marchés pourraient constituer un facteur permanent jusqu’en 2017 » et qu’au cours des dix prochaines années, les prix des céréales, du riz et des oléagineux, en termes réels, « dépassent de 10 à 35% ceux de la décennie passée » (35 à 60% supérieurs en termes nominaux). Dans ce contexte, il n’est donc nullement surprenant que les gouvernements ACP cherchent activement à faire la promotion du développement agricole et de la sécurité alimentaire nationale et régionale, en particulier parce que, comme le souligne l’OCDE, les plus affectés par la hausse des prix sont « les consommateurs pauvres des pays en développement et les pays en développement importateurs de denrées alimentaires ».

C’est dans ce contexte que sont nées certaines craintes relatives aux dispositions existantes des APE intérimaires en matière de sauvegardes agricoles et de sécurité alimentaire.

Les gouvernements ACP doivent donc analyser minutieusement les tendances nationales et régionales existantes dans les échanges commerciaux de produits agricoles et alimentaires avec l’UE pour déterminer si les dispositions actuelles de l’APE intérimaire en matière de sauvegardes agricoles sont adéquates dans le contexte émergent de flambée des prix des denrées alimentaires (même si les prix sont susceptibles de baisser après les sommets atteints récemment, ils devraient néanmoins se maintenir à des niveaux sensiblement plus élevés que ceux de la décennie passée).