Enjeux du commerce dans le secteur du cacao pour les pays ACP

1. Contexte et principaux enjeux dans le secteur du cacao.
2. Récents développements et implications pour les pays ACP.
2.1 Le marché international du cacao.
2.1.1 Production, exportations, consommation et tendances de prix.
2.1.2 L’Accord international sur le cacao.
2.2 Le secteur du cacao des ACP.
2.2.1 Tendances de production dans les ACP.
2.2.2 Tendances des exportations.
2.3 Relations ACP-UE dans le secteur du cacao.
2.3.1 Le régime commercial de l’UE.
2.3.2 Tendances du commerce ACP-UE.
2.4 Voies à suivre.
2.4.1 Réponses politiques à la baisse des prix.
2.4.2 Champ d’action de l’UE.
Sources d'information.

A propos de cette mise à jour

La note de synthèse du CTA sur « les enjeux du commerce dans le secteur du cacao pour les pays ACP » a initialement été publiée en mai 2008 sur le site Agritrade ainsi que dans sa publication annuelle Compendium 2009 sur les ‘enjeux du commerce ACP-UE dans le secteur agricole et de la pêche’. Cette note consiste en une mise à jour de la précédente version et est structurée de la manière suivante :

1. Contexte et principaux enjeux : résumé succinct de la précédente note de synthèse, et si nécessaire, une mise à jour des enjeux clés ;

2. Développements récents et implications pour les pays ACP : revue des principaux faits marquants depuis la parution de la précédente note de synthèse ; Analyse de l’impact des récents développements pour les pays ACP concernés.

La note de synthèse (2008) est disponible sur demande. Contact: agritrade-mail@cta.int.

1. Contexte et principaux enjeux dans le secteur du cacao

En 2007/2008, la production mondiale de cacao avoisinait la quantité record de 3,7 millions de tonnes, mais le prix du cacao, qui s’élevait à environ US$2.500 par tonne, ne représentait que le tiers du prix de 1980 en termes réels, et ce malgré une hausse de 28% du prix par rapport à l’année précédente. Plusieurs millions de petits agriculteurs vivant dans 36 pays ACP cultivent le cacao. Pourtant, environ le tiers des recettes d’exportation est réalisé dans trois pays. La production et les exportations mondiales sont dominées par la Côte d’Ivoire, le Ghana, le Nigeria et le Cameroun. Les deux premiers pays produisent et exportent à eux seuls plus de la moitié du volume au niveau mondial. L'Indonésie et le Brésil sont également deux grands producteurs mais l’Indonésie est le seul pays non ACP qui exporte une quantité significative, totalisant 10% environ des exportations mondiales.

L'Organisation Internationale du Cacao (ICCO) est une organisation intergouvernementale établie à Londres en 1973 sous les auspices des Nations Unies pour gérer le premier accord international sur le cacao auquel sont parties des pays exportateurs et importateurs. Au cours des dix premières années de son existence, elle a mis en place des mesures de soutien des prix, mais elle vise désormais à promouvoir une « économie cacaoyère durable ». Le premier accord a été lancé en 1972 et les accords suivants ont été négociés en 1975, 1980, 1986, 1993 et 2001 (entré en vigueur en octobre 2003). Les accords précédents celui de 2001 comportaient des dispositions relatives au régime de contingentement des exportations, aux stocks de réserve et au régime de retenue destiné à réduire la volatilité des prix et à les stabiliser. Cependant, au titre des accords plus récents, ces interventions économiques ont été abandonnées au profit d’une économie cacaoyère durable. « Par la création d'un office du secteur privé, l'accord tente d'impliquer le secteur privé en vue d'atteindre ses objectifs. Il doit également promouvoir la transparence sur le marché mondial du cacao par le recueil, l’analyse et la diffusion des statistiques pertinentes ainsi que la réalisation des études appropriées ». L'ICCO soutient la World Cocoa Foundation constituée en 2000 par les industries consommatrice de cacao en vue de « promouvoir et coordonner le développement de la communauté du cacao ». Elle gère plusieurs programmes qui visent à soutenir les agriculteurs de diverses façons, bien que sa couverture soit toujours faible (à titre d’illustration, à peine 7,5% des cultivateurs de cacao en Afrique de l’Ouest bénéficient de ces programmes).

Il existe deux sortes de fèves de cacao: le cacao ordinaire (« en vrac ») constitue plus de 90% de la production et provient principalement d'Afrique et du Brésil et est essentiellement de la variété forastero; les cacaos fins et aromatiques possèdent des caractéristiques gustatives distinctives et constituent 5% seulement de la production. Le cacao du Ghana sert de référence pour les cotations, qui sont déterminées par le comptage des fèves défectueuses. La première catégorie compte moins de 3% de fèves moisies, moins de 3% de fèves ardoisées et moins de 3% de fèves abîmées par les insectes, germées ou plates. Après l'écossage et la torréfaction, l'amande est réduite en pâte de cacao (ou liqueur). Elle est ensuite raffinée en beurre de cacao et en tourteau de cacao (qui peut ensuite être réduit en poudre). Le chocolat est fabriqué à base de beurre de cacao, de liqueur de cacao et de sucre.

La fabrication et la distribution du cacao et du chocolat sont oligopolistiques: deux ou trois entreprises détiennent plus de 58% de la production dans chacune des trois régions différentes.

Source: CNUCED basé sur des données de Barry Callebaut pour 2003; rapport Oxfam pour 2006/07; (-) aucune donnée ou négligeable.

En 2006/2007, Cargill et ADM qui produisent des produits semi-transformés (mais rarement du chocolat industriel destiné à la consommation finale), contrôlaient chacun environ 14% de la capacité de broyage mondiale de fèves de cacao, suivis de Barry Callebaut avec 12%. La production de Petra Foods en Indonésie (7%) et de Blommer aux États-Unis (5%) augmente rapidement, en partie grâce à l’acquisition d’une usine de transformation de producteurs de chocolat tels que Nestlé. Barry Callebaut reste également le plus gros producteur de chocolat industriel. (Voir également le rapport Oxfam pour plus de détails). Les perspectives de contrer ce contrôle oligopolistique résident essentiellement dans le secteur alternatif du cacao et du chocolat, notamment à travers le mouvement du « commerce équitable ».

Les fèves de cacao et les produits dérivés du cacao bénéficiaient, au titre de la convention de Lomé, d’un accès préférentiel en franchise de droits non réciproque sur le marché de l’UE ainsi que de droits réduits pour les produits à base de cacao ayant une teneur en sucre supérieure à 5%. Depuis 2008, ce régime a été remplacé par des accords de libre-échange (APE). Pour les signataires de ces accords, le cacao et les produits dérivés du cacao entrent sur le marché de l’UE en franchise de droits et bénéficient de marges préférentielles significatives, quoique de plus en plus limitées. Ceux qui n’ont pas signé ce type d’accord bénéficient quant à eux du régime SPG et de l’initiative TSA pour les PMA.

Les fèves de cacao et les produits dérivés du cacao (y compris ceux contenant du sucre) originaires des pays ACP accèdent au marché de l'UE en franchise de droits de douane et bénéficient de marges préférentielles significatives, quoique de moins en moins importantes. La baisse du prix du cacao qui est intervenue dans les années 1990 a placé les producteurs de cacao, de café et d'arachide au premier rang des bénéficiaires du STABEX, mais les paiements au titre du FLEX (l’instrument succédant au STABEX) ont été limités.

FLEX est un mécanisme visant à offrir une compensation en cas de baisse des recettes totales à l'exportation des pays ACP. Contrairement au STABEX, il n'offre pas de compensation pour les pertes de recettes à l'exportation d'un produit spécifique mais fournit un soutien budgétaire supplémentaire aux pays qui ont subi :

• une perte de 10% des recettes à l’exportation (2% dans le cas des PMA) ; et
• une aggravation de 10% du déficit public programmé.

L'expérience a déjà montré que ces critères d'éligibilité sont trop contraignants : depuis 2000-2002, seuls 6 pays ACP sur 51 ont satisfait à ces deux critères. Pour ces 6 pays, le soutien au titre du FLEX a totalisé un montant atteignant 35,65 millions d'euros.

Si ces critères proposés avaient été appliqués aux 51 cas qui se sont présentés durant la période 2000-2002, les pays ACP auraient bénéficié d'une aide de 255 millions d'euros au titre du FLEX, soit plus de sept fois le budget qui leur a été octroyé au même titre. Le récent « Programme tous ACP relatif aux produits de base agricoles » (voir section 3.3* ci-dessous) promet cependant de faire évoluer cette situation.

En 2004, la CE a lancé une proposition en vue de promouvoir un plan d'action de l'UE contre la dépendance à l’égard des produits agricoles de base et contre la pauvreté. L'objectif de ce plan était d'aider les pays en développement à améliorer leurs performances à l'exportation et de réduire leur vulnérabilité face aux fluctuations de prix des principaux marchés internationaux de produits de base agricoles tels que le cacao. Pour l'essentiel, ce plan visait à renforcer les revenus des producteurs et réduire la vulnérabilité de leurs revenus face à la fluctuation des prix.

La production de cacao issue du commerce équitable et de l’agriculture biologique ainsi que la mise en place d’indications géographiques pour certains cacaos sont des solutions qui permettraient d’engranger des revenus plus élevés en dépit de la baisse des prix des produits de base. L'UE pourrait contribuer à soutenir ces possibilités, ainsi que les mécanismes de gestion des risques liés aux prix et aider les producteurs à développer les industries de transformation du cacao.

2. Développements récents

2.1 Le marché international du cacao

2.1.1 Production, exportations, consommation et tendances de prix

Durant la campagne 2005-2006 (octobre-septembre), la production totale de fèves de cacao a atteint le niveau record de 3,768 millions de tonnes (plus du double du niveau du début des années 80) ; même si depuis la production a quelque peu baissé, elle devrait néanmoins atteindre en 2008/2009 près de 3,520 millions de tonnes. Les principaux producteurs en 2007/2008 étaient la Côte d’Ivoire et le Ghana, qui ont cultivé 37,3% et 19,7% de la production mondiale totale respectivement suivis par l’Indonésie, le Nigeria, le Cameroun et le Brésil, avec 13,4%, 5,3%, 5% et 4,6% respectivement. Ensemble, les pays ACP produisent plus de deux tiers de la production mondiale.

En 2006/2007, les exportations mondiales de fève de cacao ont été évaluées à 2,559 millions de tonnes, soit une baisse par rapport aux 2,774 millions de tonnes de l’année précédente, et s’élevaient à US$4,744 milliards, la valeur unitaire ayant augmenté de 20,9% depuis 2003/2004. En 2007/2008, la valeur unitaire a de nouveau augmenté de 28,2% jusqu’à US$2,516 par tonne, mais les prévisions font état d’un déclin d’environ 10% en 2008/2009. En outre, les pays ACP ont également exporté de la pâte, du beurre et des pelures et coques de cacao. L’Afrique domine les exportations de cacao ainsi que la production ; en effet, certains grands producteurs comme le Brésil consomment la majorité de leur production.

Exportations nettes de cacao et de produits dérivés du cacao (en milliers de tonnes)*

* Exportations nettes de fèves de cacao et de produits de cacao convertis en équivalent fèves avec le facteur de conversion suivant : beurre de cacao 1.33 ; pâte/liqueur de cacao 1.25 ; poudre de cacao et biscuits 1.18

Source: ICCO

Le broyage de fèves de cacao à l'échelon mondial (qui est une approximation de la consommation) a atteint un record inégalé de 3,756 millions de tonnes en 2007/2008, l'Europe étant le principal utilisateur, même si sa part est passée de 45% en 1999/2000 à 41,3% actuellement. La part des États-Unis a également diminué de 29% à 22% dans l’intervalle ; en revanche l’Asie et l’Océanie sont passées de 13% à 21% et l’Afrique, de 12% à 15% (en raison essentiellement de la hausse de la transformation en Côte d’Ivoire plutôt que de la consommation).

Le cacao est coté sur les places boursières internationales, dont les principales sont Londres et New York, et sa cote est déterminée par l'offre et la demande. Le prix mondial du cacao a été multiplié par sept durant les années 1970 et atteint désormais plus de US$ 3 500 la tonne, ce qui a incité la Malaisie et l'Indonésie à se lancer dans la production. Depuis, la production a doublé et les prix ont connu une chute vertigineuse ; en termes réels, le prix en 2007 équivalait au tiers du prix de 1980. Londres et New York gèrent des opérations à terme et des options sur les marchés à terme du cacao.

Prix internationaux du cacao

Source: ICCO Quarterly Bulletin of Cocoa Statistics, Vol. XXXV No.1.

2.1.2 L’Accord international sur le cacao

L’ICCO comptait en 2007, 42 membres issus de 13 pays exportateurs de cacao (dont 9 sont des membres ACP), 29 pays consommateurs (excepté les États-Unis) ainsi que l’UE. L’organisation a récemment organisé une Table ronde sur le thème « une économie cacaoyère durable » dont la première réunion s’est tenue en 2007 à Accra et la deuxième en mars 2009, à Port d’Espagne, Trinidad, et auxquelles ont été conviés 300 participants issus de 29 pays et de toutes les branches du secteur. La « Feuille de route d’Accra » contenait dix principes qui ont été réaffirmés à Port d’Espagne parmi lesquels figurent :

• Le principe 3 : Rémunération de la production de cacao de qualité et accroissement des revenus des agriculteurs ;
• Le principe 5 : Accès au marché et information sur le marché.

À l’issue de la Table ronde, les participants ont convenu de poursuivre le développement des dix principes, mais se sont également entendus sur la mise en place d’un fonds pour la pérennité du secteur cacao, essentiellement au profit des producteurs.

2.2 Le secteur du cacao des ACP

2.2.1 Tendances de production dans les ACP

Production de fèves de cacao dans les ACP et dans d’autres pays (milliers de tonnes)

Source: FAOSTAT

D’autres pays ACP produisent moins de 2 000 tonnes par an: l’Angola, Belize, le Bénin, la République centrafricaine, les Comores, la République du Congo, le Costa Rica, Dominique, les îles Fidji, le Gabon, Grenade, Guyana, la Jamaïque, la Micronésie, St Lucie, St Vincent, le Surinam, Trinidad & Tobago et Vanuatu.

2.2.2 Tendances des exportations

Les pays ACP récoltent plus de deux tiers de la production mondiale de fèves de cacao et dominent naturellement le commerce mondial. En réalité, puisque deux des principaux cultivateurs, le Brésil et la Malaisie, consomment ou transforment l'essentiel de leur propre production, la part des pays ACP est encore plus importante. Cette tendance se vérifie dans une moindre mesure pour la pâte, les biscuits, la poudre et le beurre de cacao qui sont uniquement produits dans une mesure relativement importante en Côte d’Ivoire et au Ghana (et au Cameroun en ce qui concerne la pâte de cacao).

Exportations de cacao et produits dérivés du cacao en 2007 (pourcentage des exportations mondiales totales)

Source: FAOSTAT

2.3 Relations ACP-UE dans le secteur du cacao

2.3.1 Le régime commercial de l’UE

Toutes les fèves de cacao pénètrent désormais le marché de l'UE en franchise de droits de douane, et ce quel que soit leur provenance. Toutefois, concernant les produits dérivés du cacao, les exportateurs ACP bénéficient de taux préférentiels sur les marchés de l'UE. En raison de la taxe forfaitaire appliquée sur la teneur en sucre, la marge de préférence diminue pour les produits contenant plus de sucre, cependant, après la signature de l’APE, ce droit sur la teneur en sucre descend à zéro. D’un autre côté, le Nigeria, n’ayant pas signé l’APE, est confronté à l’application de droits SPG, contrairement aux 3 autres grands producteurs à savoir le Ghana, la Côte d’Ivoire et le Cameroun qui ont signé un APE (le Nigeria est le seul grand producteur de cacao non PMA à n’avoir pas paraphé ou signé un APE). D’après un article d’Éclairage sur les négociations, « près de 95% des produits du cacao du Nigeria sont exportés vers la seule Europe, en raison des coûts élevés du fret pour les exportations vers les marchés américains et asiatiques. Les estimations de COPAN (Cocoa Processors Association of Nigeria - Association des industries de transformation du cacao du Nigeria) indiquent des pertes de près de 5 millions de dollars depuis la fin mars 2008 ». Les rapports de presse de février 2009 affirmaient que le secteur nigérian de la transformation du cacao était sur le point de s’effondrer, le retrait des préférences ACP traditionnelles pour les exportations de cacao transformé ayant mis en exergue les contraintes internes sur la compétitivité. Les premiers rapports avaient suggéré que les usines de transformation se délocalisaient au Ghana.

Droits de douane à compter de juillet 2009

Source: Help Desk de l’UE

2.3.2 Tendances du commerce ACP-UE

Depuis 2002, plusieurs pays ACP ont augmenté leurs exportations vers l’UE, plus particulièrement le Ghana (de plus de 97%) et le Cameroun (de 67%), tandis que des augmentations encore plus impressionnantes se sont produites dans des pays exportant très peu au départ tels que la République dominicaine, la Guinée, le Liberia, le Sierra Leone et plus particulièrement le Togo, qui est devenu le cinquième plus gros fournisseur. Bien que les exportations de la Côte d’Ivoire aient chuté d’environ 6%, elle reste de loin le plus gros fournisseur ; les importations globales de l’UE en provenance des pays ACP ont augmenté de 28% sur la période.

Importations de l’UE27 en provenance des pays ACP pendant la période 2002-2008 (€ millions)

Source: Export Helpdesk de l’UE

Toutefois, si depuis 2000 les exportations ACP ne cessent d’augmenter dans l’ensemble, leur contribution aux importations de l’UE n’augmente pas dans la même proportion. Alors qu’au début de l’année 2000, elles représentaient 89% des importations totales de l’UE, elles ne représentent plus que 85% aujourd’hui.

Total des importations de l’UE de cacao et de ses préparations en provenance des pays ACP, en tonnes, 1999-2008

2.4 Voies à suivre

2.4.1 Réponses politiques à la baisse des prix

Pour les cultivateurs de cacao, les prix rémunérateurs sont au cœur de la problématique de la pérennité économique mondiale du secteur. Les prix du cacao fluctuent fortement et ils ne sont parfois pas suffisamment rémunérateurs pour inciter les cultivateurs à planter des cacaotiers et maintenir leur exploitation en état. En cas de baisse des prix, la production de cacao n'est plus économiquement rentable.

Des initiatives visant à promouvoir une réponse politique efficace aux baisses de prix ont été mises en œuvre à grande échelle par l'ICCO. Elles se sont focalisées sur l'amélioration de la productivité et de la qualité de la production, ce qui a favorisé le développement des industries de transformation dans les pays en développement et le soutien aux systèmes de gestion des risques.

Le « commerce équitable » permet de différencier une production et d'obtenir un prix avantageux pour le cacao et les produits dérivés du cacao. Ce marché est en pleine expansion: la valeur de la vente au détail du cacao et du chocolat issus du commerce équitable au Royaume-Uni représentait 1 million de livres en 1998 ; depuis lors, les ventes ont rapidement augmenté jusqu'à atteindre £29,7 millions en 2006 (représentant toujours moins de 2% du marché), même si le chiffre de 2008 avait baissé à £26,8 millions. Le Royaume-Uni a surpassé l’Allemagne, la Suisse et les Pays-Bas en termes de consommation de produits de cacao issus du commerce équitable, multipliant par 100 sa consommation qui est passée de 22 tonnes en 1996 à 2 238 tonnes en 2005, soit trois fois plus que ses rivaux les plus proches: la France et l’Allemagne. Le cacao et le chocolat issus du commerce équitable portent le label « commerce équitable », qui est un label de consommation géré par la Fondation du commerce équitable établie au Royaume-Uni. Ce label garantit de meilleurs revenus pour les producteurs des pays en développement. Des initiatives ont été prises dans le domaine du commerce équitable dans 18 pays, essentiellement européens mais également en Amérique du Nord et au Japon. Un organisme établi en Allemagne dénommé Fairtrade Labelling Organisations International (FLO) chapeaute et coordonne le suivi et la certification à l'échelon international des producteurs et négociants. Il a permis à plus de 800 000 producteurs, travailleurs et affiliés dans 50 pays, de bénéficier du label « commerce équitable ».

Le marché des produits issus de l’agriculture biologique constitue un autre segment de marché différencié que les fournisseurs ACP pourraient approvisionner en obtenant des prix avantageux. Il s'agit là d'une nouvelle niche pour l'industrie du cacao. Au moins dix pays producteurs ACP de cacao se sont déjà lancés sur ce marché.

Enfin, pour certaines variétés spécifiques de cacao, l’établissement d’indications géographiques (IG) pourrait aider les producteurs à obtenir des prix plus avantageux. La CE prône la création d'un registre international des produits alimentaires et des boissons préparés selon une recette spéciale ou provenant d'une région spécifique et qui ne peut être copiée. Ces IG suivraient le modèle déjà établi pour les vins et les spiritueux. La décision de l'OMC de mars 2005 sur les appellations géographiques d'origine devrait aider les pays ACP qui souhaitent développer des cacaos spécifiques à leur région, en particulier des cacaos fins et aromatiques.

Un aspect notable de la réponse stratégique face à la baisse du prix du cacao est le rôle relativement mineur joué par la CE en dépit des engagements pris dans le plan d'action de 2004 sur les produits de base.

2.4.2 Champ d’action de l’UE

Depuis le lancement du débat sur l’abolition du régime STABEX en 1997, la CE n’a eu de cesse de plaider en faveur du développement d’instruments de gestion du risque fondés sur le marché. Ceux-ci ont porté quelques fruits dans le « Programme tous ACP relatif aux produits de base agricoles » (AAACP). En septembre 2007, le « plan d’action relatif aux produits de base » a été converti en « Programme AAACP » avec un budget de €45 millions pour tous les produits, qui a été revu au cours du premier trimestre 2009. Trois programmes ont trait au cacao :

• Politique des produits et gestion du risque lié au prix au Malawi et au Mozambique ;
• Formation et éducation de base sur la gestion des risques agricoles dans la région d’Afrique orientale et australe ;
• Transfert de capacités à la région d’Afrique orientale et australe.

Il existe également un programme de soutien séparé pour les producteurs de cacao à Haïti dans lequel le programme AAACP fait partie d’un consortium impliquant plusieurs autres bailleurs de fonds.

Un effort renouvelé et soutenu de la CE à cet égard semble toutefois nécessaire, en particulier à la lumière de l’importance du cacao pour les petits exploitants, ainsi que pour améliorer les efforts d’éradication de la pauvreté dans les pays ACP producteurs de cacao.

S’agissant du soutien aux producteurs ACP en vue de les aider à développer des activités de transformation, la première problématique à laquelle il convenait de s'intéresser était l'élimination des droits de douane résiduels et des droits spéciaux qui découlent de l'application de dispositions spécifiques en matière de droits sur les produits alimentaires à forte valeur ajoutée dans le domaine des produits agricoles sensibles (le sucre, par exemple), ce qui a été atteint dans le cadre des APE.

La deuxième problématique qui doit être résolue a trait aux exigences en matière d'inspection spécifiques par secteur. Certaines règles de l'UE (dans le secteur des produits laitiers, par exemple) exigent que des inspections séparées soient menées par des inspecteurs des produits laitiers lorsque les produits laitiers sont employés en association avec d'autres produits agricoles en vue de la production de produits à forte valeur ajoutée destinés au marché de l'UE. Ces mesures risquent de gonfler inutilement le coût des inspections. Il convient d'éliminer ces anomalies réglementaires et de consolider les exigences en matière d'inspection pour réduire les coûts. En troisième lieu, la CE doit déterminer les types d'instruments nécessaires pour soutenir les investissements visant à développer les activités de transformation du cacao dans les pays ACP. Pour cela, il faudrait sans doute revoir les dispositions et les conditions des emprunts définies par la Banque européenne d’investissement, afin de réduire le coût des emprunts. À défaut, il y aurait lieu de mettre en place de nouveaux instruments financiers. La Côte d’Ivoire et le Ghana ont identifié des mécanismes visant à stimuler la transformation locale : en effet, la Côte d’Ivoire impose maintenant des taxes à l’exportation sur la poudre de cacao inférieures à celles imposées sur les fèves de cacao.

En conclusion, il est nécessaire d'adopter une approche d'ensemble pour aider les producteurs ACP de cacao à développer leurs activités de transformation de manière à réduire leur dépendance à l’égard du faible prix du cacao de base.