Enjeux de la sécurité des denrées alimentaires pour les pays ACP

Table des matières

1 Contexte et principaux enjeux
2 Développements récents
2.1 Sécurité des denrées alimentaires et relations commerciales
2.2 La révision sur les pesticides arrive à son terme
2.3 L’impact des normes volontaires privées
2.4 Soutien de l’UE aux initiatives de sécurité des denrées alimentaires
3 Implications pour les pays ACP
3.1 Sécurité des denrées alimentaires et relations commerciales
3.2 Maîtriser les effets de la révision sur les pesticides
3.3 Maîtriser les normes volontaires privées
Sources d’information

A propos de cette note de synthèse

La note de synthèse du CTA portant sur « les enjeux de la sécurité des denrées alimentaires pour les pays ACP » a initialement été publiée en janvier 2008 sur le site Agritrade ainsi que dans sa publication annuelle Compendium 2009 sur les ‘enjeux du commerce ACP-UE dans le secteur agricole et de la pêche’. Cette note consiste en une mise à jour de la précédente version et est structurée de la manière suivante :

1. Contexte et principaux enjeux : résumé succinct de la précédente note de synthèse, et si nécessaire, une mise à jour des enjeux clés ;
2. Développements récents : revue des principaux faits marquants depuis la parution de la précédente note de synthèse ;
3. Implications pour les ACP : analyse de l’impact des récents développements pour les pays ACP concernés.

La note de synthèse de 2008 est disponible sur demande. Contact: agritrade-mail@cta.int.

1 Contexte et principaux enjeux

Depuis de nombreuses décennies déjà, la sécurité des denrées alimentaires constitue le cheval de bataille de la politique de l’UE. Toutefois, depuis le milieu des années 1990, en réponse à l’éclatement de crises alimentaires majeures, sa politique de sécurité des denrées alimentaires a été plus rigoureusement définie et mise en œuvre. Ceci a inclus : l’application du principe de précaution au titre du droit alimentaire général de 2002 ; l’harmonisation des règlements à travers l’UE, l’introduction de systèmes de « traçabilité » au sein des chaînes alimentaires, la mise en œuvre d’un paquet complet de règlements sur l’hygiène, et la mise en place d’un règlement complet sur le contrôle des aliments et des aliments pour animaux. Ce dernier règlement pourrait avoir un impact plus important sur les pays ACP, puisque la responsabilité du contrôle et la vérification de la conformité aux normes de l’UE incombe aux gouvernements des pays exportateurs. Ceci confère de facto un rôle central aux autorités publiques dans l’exportation de produits alimentaires et agricoles vers les marchés de l’UE.

Plus récemment, la frontière entre la sécurité des denrées alimentaires de l’UE et la politique de qualité des produits alimentaires de l’UE s’est quelque peu estompée. Ainsi, si les règles relatives au transport et aux pratiques d’abattage des animaux peuvent avoir une dimension de sécurité des denrées alimentaires, elles peuvent également avoir une forte dimension de différenciation en termes de qualité, en permettant aux producteurs satisfaisant à certaines normes d’engranger des primes de prix. Cela est d’autant plus vrai pour les règlements en matière d’étiquetage relatif au bien-être animal, l’objectif explicite étant de permettre aux consommateurs de prendre une décision d’achat en connaissance de cause, tout en permettant de pratiquer des prix plus élevés pour les produits répondant à des normes strictes en matière de bien-être animal.

L’émergence des normes volontaires privées intéresse au plus haut point les pays ACP, puisqu’elles ont des conséquences directes sur le fonctionnement de la chaîne d’approvisionnement et sur la distribution des revenus le long de cette même chaîne. Dans l’UE, la nécessité de réguler les normes volontaires privées (NVP) suscite le débat, tout comme la nécessité d’harmoniser les normes privées et les normes publiques, et les diverses normes privées entre elles, afin de réduire les coûts de la conformité et de la vérification. La Commission européenne, pour sa part, a soutenu les appels à une meilleure coordination des systèmes de certification privés, mais elle rechigne à jouer un rôle interventionniste dans ce domaine, préférant se cantonner à un rôle de facilitation ou de coordination.

Étant donné l’importance que revêt l’agriculture dans la plupart des pays ACP et l’importance de l’UE en tant que débouché pour les exportations agricoles, les incidences du régime de contrôle de sécurité des denrées alimentaires plus strict mis en œuvre par l’UE ne peuvent être sous-estimées. Tous les produits alimentaires et agricoles doivent se conformer aux normes de sécurité des denrées alimentaires de l’UE avant de pouvoir être mis en vente sur le marché de l’UE. Cette conformité doit être vérifiée, puisque l’importateur de l’UE a la responsabilité légale d’assurer la sécurité des aliments mis en vente sur le marché de l’UE, et qu’il peut être lourdement sanctionné pour un défaut de conformité.

Dans ce contexte, tant le secteur privé que les décideurs politiques nationaux dans les pays ACP doivent comprendre les différents problèmes de politique commerciale découlant de la nouvelle politique de sécurité des denrées alimentaires de l’UE et développer les réponses politiques appropriées pour résoudre ces problèmes. Cela est d’autant plus vrai que les aspects financiers de la conformité à la sécurité des denrées alimentaires peuvent être commercialement significatifs. Les investissements requis pour assurer la conformité peuvent également affecter la distribution du pouvoir le long des chaînes d’approvisionnement au détriment des principaux producteurs. Les exigences en matière de sécurité des denrées alimentaires peuvent juguler les possibilités de développement structurel de certains sous-secteurs, compliquant le développement d’activités de transformation à plus forte valeur ajoutée en réponse à l’érosion des préférences en cours. Elles peuvent également avoir un effet néfaste sur le développement du commerce régional de produits alimentaires et agricoles, puisque la quête de reconnaissance de « l’équivalence » aux normes de l’UE dans un pays ferme son marché intérieur aux fournisseurs régionaux (il s’agit d’un problème touchant tout particulièrement le secteur laitier par exemple). Elles peuvent également provoquer une interruption des échanges commerciaux avec l’UE en cas de lacunes dans les systèmes de contrôle nationaux. Enfin, elles peuvent provoquer la fermeture de facto du marché de l’UE aux exportations de produits alimentaires et agricoles, soit en raison d’une non-conformité aux normes de l’UE soit parce que les coûts de la conformité dépassent les bénéfices engrangés par les exportations.

Les normes de sécurité des denrées alimentaires plus strictes de l’UE peuvent même avoir des incidences importantes pour les finances publiques, puisque les systèmes nationaux de contrôle de la sécurité des denrées alimentaires doivent être établis et entretenus pour satisfaire aux exigences de l’UE. Bien que la CE octroie actuellement une aide dans ce domaine, aussi bien au travers de programmes spécifiques (par ex. le programme initiative pesticides [PIP] du Comité de liaison Europe-ACP [COLEACP] et l’initiative de conformité à la sécurité des denrées alimentaires pan-ACP de €30 millions) qu’au travers de toute une série d’initiatives mises en œuvre à l’échelon national, dans l’ensemble, le niveau de ressources actuellement disponible sera vraisemblablement insuffisant, étant donné l’ampleur du défi posé.

Afin de maîtriser les problèmes de la sécurité des denrées alimentaires, il convient d’aborder cinq domaines distincts : la définition des normes, la conformité technique, les coûts financiers de la conformité et, enfin, les coûts financiers des systèmes de vérification et de contrôle et la nature des accords transitionnels. Toutefois, ces défis doivent également être envisagés à la lumière de considérations plus générales liées à la différenciation des produits en fonction de critères de qualité. Dans ce contexte, il est possible d’identifier six domaines spécifiques de réponse politique :

• établir un dialogue efficace sur l’application des normes ;
• aider les entreprises dans le cadre du processus de modernisation et de mise à niveau pour se conformer aux normes de l’UE ;
• satisfaire aux besoins d’information liés à la conformité aux normes et faciliter l’aide technique pour réaliser la conformité ;
• soutenir la mise en place et la mise à niveau de capacités nationales efficaces de contrôle de la sécurité des denrées alimentaires dans les pays ACP, via la mise en place d’une facilité de financement spécifique pour le contrôle de la sécurité des denrées alimentaires ;
• établir des systèmes pour le financement des coûts récurrents des autorités nationales de contrôle de la sécurité des denrées alimentaires ;
• recourir plus souvent aux dérogations temporaires.

L’exportation par l’Europe de fruits et légumes non conformes aux normes du marché de l’UE a éveillé les craintes de certaines régions ACP et notamment de l’Afrique de l’Ouest. Ces produits n’ayant aucune valeur commerciale dans l’UE, le prix de vente a tendance à être trop bas au point de miner les marchés locaux de fruits et légumes. Dans d’autres secteurs, ces exportations ont parfois suscité quelques préoccupations sanitaires en Afrique. Il convient dès lors d’apporter une aide ciblée pour renforcer les capacités de conformité aux normes de sécurité des denrées alimentaires en Afrique, pas seulement pour les produits destinés à l’exportation mais également pour les produits alimentaires placés sur les marchés locaux.

2 Développements récents

2.1 Sécurité des denrées alimentaires et relations commerciales

Un document de recherche intitulé « European food safety regulation and the developing countries » (La réglementation européenne en matière de sécurité des denrées alimentaires et les pays en développement) a été publié en 2009 par l’Institut danois pour les études internationales (DIIS). Cette analyse tente d’identifier les mesures légales au titre de la politique de sécurité des denrées alimentaires de l’UE qui « sont à l’origine de la majorité des problèmes rencontrés par les exportateurs des pays en développement » et ébauche des solutions éventuelles. Il note que les exigences en matière de sécurité des denrées alimentaires ont été identifiées comme « l’un des grands problèmes affectant les exportations de produits agricoles et alimentaires des pays en développement, la non-conformité à certaines exigences coûtant aux exportateurs africains plus de 1 milliard de dollars par an en produits non exportés. Le document affirme que la structure de base de l’approche de l’UE à la sécurité des denrées alimentaires « ne tient pas compte des conséquences qui dépassent les frontières de la Communauté ». Plus particulièrement, les normes de l’UE ne tiennent pas compte des différentes conditions de production et de certification existantes dans les pays en développement.

La crainte existe concernant le fait que les normes de sécurité des denrées alimentaires et les règlements sanitaires et phytosanitaires (SPS) de l’UE puissent être utilisés comme une forme de protection commerciale à l’heure d’une libéralisation tarifaire et d’une instabilité des prix. Il s’agit là d’une crainte particulièrement vive parmi les petits pays en développement, puisque la nature des investissements dans la sécurité des denrées alimentaires, impliquant des frais généraux souvent très élevés quel que soit le volume de production en jeu, implique un fardeau relativement important pour les pays ayant des volumes d’exportation limités. En outre, pour les exportateurs à petite échelle, les problèmes d’un lot individuel peuvent avoir des incidences commerciales sur l’ensemble du secteur. Dans ce contexte, les coûts de la conformité aux normes de sécurité des denrées alimentaires et des règlements SPS peuvent constituer une barrière insurmontable pour les nouveaux arrivants. Ceci, semble-t-il, pose régulièrement des barrières aux exportations qui, en termes de sécurité des denrées alimentaires à proprement parler, sont injustifiées.

Aussi, le document du DIIS propose trois mesures spécifiques « pour rendre ces barrières plus facilement surmontables » :

• « une plus grande harmonisation des normes en matière de sécurité des denrées alimentaires des pays industrialisés » ;
• des examens complets des « conséquences probables sur les pays en développement de chaque proposition », y compris l’examen des « mesures alternatives » éventuelles qui pourraient avoir moins d’impact sur les pays en développement ;
• une « assistance technique continue (et plus importante de préférence) aux pays en développement pour leur permettre de satisfaire aux normes de sécurité des denrées alimentaires ».

2.2 La révision sur les pesticides arrive à son terme

Le 12 mars 2009, la CE annonçait la fin de sa révision sur les pesticides. Sur près de 1 000 substances disponibles avant 1993, « 250 environ ont passé avec succès l’évaluation détaillée de sécurité harmonisée de l’UE. Tous les pesticides examinés ont fait l’objet d’une évaluation des risques en ce qui concerne leurs effets sur les êtres humains et sur l’environnement ». La CE a maintenant créé une liste consolidée de substances approuvées, dont les États membres peuvent autoriser l’utilisation dans les produits phytosanitaires. Seules 70 substances ont échoué lors de l’évaluation et ont été retirées du marché. Les 680 produits restants n’ont « soit pas été soumis, soit étaient incomplets ou ont été retirés du marché par le secteur ».

Le 24 septembre 2009, après moult discussions, le Conseil de l’UE a adopté le nouveau règlement sur les produits phytopharmaceutiques. La commissaire européenne à la santé a affirmé que le nouveau règlement permettra « la mise en place du système de protection le plus moderne au monde pour la santé des consommateurs ». Toutefois, certains continuent de craindre l’impact de la nouvelle règlementation sur la productivité agricole mondiale. L’Agence de protection des cultures britannique (Crop Protection Agency) a affirmé que les nouveaux règlements, qui ne sont plus basés sur une évaluation du risque sanitaire de l’absorption de produits phytopharmaceutiques mais plutôt sur des « critères d’exclusion basés sur les risques » (c’est-à-dire les propriétés chimiques intrinsèques du pesticide), pourraient entraîner la perte pour les agriculteurs de « près de 15% à 20% des produits phytosanitaires actuellement autorisés ». D’après certains rapports de presse, les « experts ont averti que les nouveaux règlements réduiront les rendements et la qualité et augmenteront le coût des aliments pour les consommateurs ». Le directeur de la Crop Protection Agency, Dominic Dyer, a affirmé que le nouveau règlement de l’UE est « à l’opposé des demandes urgentes pour une agriculture moderne et productive ».

Au vu de ces craintes, le gouvernement britannique a lancé un programme de soutien à la recherche et au développement (R&D) de produits phytosanitaires d’un montant de 13 millions de livres. L’objectif du programme est « d’aider à satisfaire aux nouveaux et actuels règlements de l’UE en matière d’autorisation et d’utilisation des pesticides » en aidant les agriculteurs à « répondre au double défi de l’augmentation de la productivité des cultures tout en réduisant l’impact environnemental de la protection des cultures ». Cette initiative a été saluée par les producteurs horticoles britanniques, étant donné que les « fonds seront essentiellement alloués à des activités de R&D appliquées ».

En avril 2009, le COLEACP a entrepris une première évaluation de l’impact probable de la nouvelle réglementation de l’UE en matière de pesticides sur les fournisseurs ACP. Le rapport notait la transition aux « critères d’exclusion basés sur les risques », considérée comme une transition politique majeure puisqu’elle relève la barre du niveau de tolérance des résidus de pesticides. L’évaluation établit une distinction entre les impacts à court terme et les impacts à long terme des nouveaux règlements. L’étude concluait que « bien que de nombreux pesticides actuellement utilisés pour les produits d’exportation puissent être retirés en Europe, il est peu probable que le nouveau règlement ait un impact considérable dans les pays ACP dans l’immédiat », puisque « les substances resteront autorisées en Europe jusqu’à la révision lors de l’expiration de la liste de l’annexe 1 ». Même à ce stade, cependant, des dérogations peuvent être obtenues pour développer des alternatives. Il notait également que lorsqu’un pesticide n’est plus autorisé à être utilisé dans l’UE, « il sera toujours possible de l’utiliser pour les produits d’exportation ACP s’il est enregistré localement et que les limites maximales de résidus (LMR) et les niveaux de tolérances à l’importation sont respectés ».

Cependant, le rapport affirmait qu’à plus long terme, l’usage de substances moins coûteuses devrait sans doute être éliminé progressivement, ce qui entraînera « une augmentation subséquente des coûts de production ». Le rapport notait que cela pourrait avoir un impact particulier sur les petits exploitants. Il ajoutait en outre que certains éléments de la nouvelle réglementation méritaient encore d’être clarifiés et que ces éclaircissements pourraient avoir un impact sur les exportateurs ACP, par exemple l’élimination éventuelle des seuils déterminés pour les tolérances à l’importation des substances rejetées que l’on retrouve dans les produits importés. Dans ce contexte, il convient de noter que dans son premier rapport annuel sur les résidus de pesticides dans les aliments, couvrant les tests réalisés en 2007, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) avait souligné que les « LMR sont plus souvent dépassées dans les échantillons importés en provenance de pays tiers que dans les produits de l’UE (2,31% des échantillons de surveillance originaires de l’UE et 6,84% [...] des pays tiers) ». Ceci suggère que la surveillance des importations pourrait s’intensifier au cours de la prochaine période, étant donné l’incidence plus fréquente des risques associés aux produits importés.

2.3 L’impact des normes volontaires privées

Les normes volontaires privées doivent être envisagées à la lumière de la responsabilité légale des importateurs pour la sécurité des aliments qu’ils mettent en vente sur le marché de l’UE et de la fragmentation croissante des marchés alimentaires de l’UE, le segment des produits de « première qualité » ou de « luxe » connaissant une forte croissance de la demande et le segment des produits de « nécessité », plus sensibles en termes de prix, affichant une demande plutôt stagnante. Dans ce dernier contexte, les normes volontaires privées s’inscrivent dans un processus plus large de « différenciation des produits » conçu pour « protéger et gagner des parts de marchés sur les marchés nationaux et régionaux ». En conséquence, bien souvent, ces normes privées sont « plus strictes que les normes minimales appliquées par les gouvernements » et les organismes internationaux de normalisation.

Bien que les normes volontaires privées puissent « inciter les producteurs à investir dans la modernisation de leurs processus de production et leur rendement » et aider les exportateurs à « maintenir et améliorer leur accès au marché », pour les petits exploitants, elles peuvent poser des problèmes, qu’elles soient considérées à l’échelon national ou en termes de système de production. Alors que certains producteurs ACP dans des secteurs particuliers ont relevé ce défi avec succès (par ex. certains exportateurs de viande de bœuf de Namibie et certains exportateurs de légumes du Kenya), d’autres luttent pour se conformer à ces normes de manière rentable, ces producteurs pouvant avec le temps finir par être évincés de la chaîne d’approvisionnement. De fait, il a été suggéré que les « stratégies de développement de produits agricoles à plus forte valeur ajoutée envisagées pour les petits exploitants » peuvent s’avérer irréalistes en l’absence d’un soutien ciblé et soutenu.

Certains craignent également l’essor de ces normes volontaires privées qui viennent en réalité saper le fonctionnement du système international de normalisation sanitaire et de sécurité des denrées alimentaires (par exemple le Codex Alimentarius), en excluant les pays ACP des discussions et débats qui ont pourtant des incidences de plus en plus importantes sur leurs exportations alimentaires et agricoles vers l’UE. Après tout, pourquoi les producteurs s’échineraient-ils à se conformer aux normes internationales si celles-ci sont insuffisantes pour leur garantir un accès aux segments les plus attractifs d’un point de vue commercial du marché de l’UE ?

Dans le courant de l’année 2009, un certain nombre de rapports évaluant l’impact commercial des normes de sécurité des denrées alimentaires ont été publiés. Le CUTS (Centre for International Trade, Economics and Environment) a publié un document examinant spécifiquement l’impact des normes volontaires privées sur le commerce avec les pays en développement. Ce rapport affirmait que malgré les avantages théoriques des normes internationales dans le secteur alimentaire, les « normes de sécurité des denrées alimentaires plus strictes, imposées bien au-delà des normes du Codex, et les différences normatives entre les pays importateurs développés, entravent maintenant les performances d’exportation des pays en développement ». Ceci est dû à la fois aux contraintes financières, techniques et d’infrastructure dans les pays en développement, et aux modalités précises pour mettre en œuvre, surveiller et vérifier la conformité appliquée par les importateurs. Le document identifie l’absence de « dissémination en temps opportun des informations nécessaires » sur les nouvelles normes dans les marchés des pays développés comme une contrainte extérieure majeure à la conformité et une propension à utiliser certaines de ces normes en tant que barrières commerciales.

L’étude CUTS-CITEE affirmait que les normes volontaires privées imposent des exigences particulièrement onéreuses aux producteurs plus pauvres. Elle ajoutait que lorsque les « normes privées deviennent la norme industrielle » et lorsqu’un « petit nombre de distributeurs alimentaires représentent une proportion importante des ventes alimentaires », « le choix de se conformer ou non à une norme volontaire devient un choix entre conformité ou abandon du marché ». Ce développement soulève la question de qui supporte le fardeau financier de la conformité aux normes privées, dont certaines ne sont que très faiblement fondées sur des arguments scientifiques. Dans ce contexte, l’analyse CUTS souligne la nécessité de veiller à ce que les « barrières réglementaires ne soient pas utilisées à mauvais escient pour poursuivre des objectifs protectionnistes » et la nécessité d’apporter une aide financière et une assistance technique dans le cadre de la conformité et de la vérification de cette conformité.

Une étude plus détaillée dans le cadre de l’initiative PIP du COLEACP a également été réalisée, son rapport ayant été publié en mai 2009. Elle se concentrait tout particulièrement sur l’impact des exigences changeantes sur la chaîne d’approvisionnement des fruits et légumes et couvrait exclusivement les entreprises qui recevaient une aide technique du PIP pour se mettre en conformité aux normes de l’UE au titre de l’initiative PIP. Bien que l’enquête ait révélé une « croissance appréciable » dans le volume des exportations de ces entreprises entre 2000 et 2006 au travers de chaînes d’approvisionnement distinctes desservant des marchés nationaux différents au sein de l’UE, elle a également noté que les entreprises jugeaient les normes volontaires privées « difficiles ou très difficiles à respecter ». Toutefois ces difficultés variaient en fonction de la chaîne d’approvisionnement desservie. La filière « anglophone » reliant le Kenya, la Zambie, l’Ouganda et le Ghana à des supermarchés au Royaume-Uni, en Allemagne, aux Pays-Bas et en Suisse, présentait plus de problèmes de conformité que la filière « francophone » reliant des producteurs à Madagascar, au Sénégal, en Côte d’Ivoire, au Bénin, au Mali et au Burkina Faso à des grossistes, entreprises de restauration et autres en France, en Italie et en Suisse ».

L’enquête a révélé de « nettes différences … entre les entreprises approvisionnant ces filières en termes de demandes et de pressions exercées par les acheteurs, ainsi que des adaptations réalisées pour y satisfaire ». S’agissant de la chaîne d’approvisionnement anglophone, certaines entreprises ont signalé une baisse de leur bénéfice à « plus long terme en raison de l’absence d’amélioration du prix de vente et de l’augmentation des coûts de l’entretien de la certification. L’enquête révèle qu’environ 20% des entreprises travaillant avec des petits producteurs certifiés ont indiqué que certains ont « décidé de ne pas renouveler leur certification en dépit du fait qu’ils disposaient des infrastructures, des procédures et des connaissances nécessaires ». Il est assez significatif de constater que ces entreprises où les producteurs choisissaient de ne pas renouveler leur certification étaient concentrées dans des pays où la conformité aux normes était établie depuis quelques années et où le plein impact des coûts récurrents était connu (par exemple le Kenya).

Dans l’ensemble, le rapport constatait que, malgré les craintes précédentes d’un exode généralisé de la filière d’exportation par les petits producteurs en réponse aux normes alimentaires plus strictes, les volumes fournis par les petits producteurs ont relativement peu changé entre 2000 et 2007. Cependant, l’on constate des différences marquées entre les pays, certains éléments indiquant qu’au Kenya par exemple, « les petits producteurs sont exclus des chaînes d’approvisionnement pour la distribution à haute valeur ajoutée en raison des exigences des normes volontaires privées ». Le rapport concluait sur un avertissement, affirmant que si « l’avenir de l’approvisionnement par les petits producteurs est flou […] le risque de voir se répéter ailleurs le scénario du Kenya existe dans la mesure où les exigences pour les NVP […] se généralisent et sont strictement appliquées ».

Dans ce contexte, le rapport de l’initiative PIP préconise :

• « une assistance technique continue à la fois des agences nationales et internationales » ;
• « la mise en place et l’amélioration des pistes d’engagement avec ceux qui définissent et mettent en œuvre les NVP, ainsi que les mécanismes pour les ajuster, afin de pouvoir mieux les adapter aux conditions locales » ;
• « améliorer le dialogue avec les acheteurs de l’UE afin de s’assurer que leurs politiques créent et favorisent les opportunités de marché » ;
• la « répartition plus équitable des coûts tout au long de la chaîne d’approvisionnement » ;
• une approche plus proactive des pays en développement à l’égard de la conformité et la définition de la manière dont cela doit être réalisé.

Certaines de ces recommandations pourraient avoir une influence sur les discussions politiques de l’UE sur le fonctionnement des chaînes d’approvisionnement alimentaire. Dans le courant de l’année 2010, ces discussions et délibérations devraient déboucher sur des recommandations qui alimenteront à leur tour les propositions pour le cycle 2013 de réforme de la PAC. Ce domaine de la politique de l’UE mériterait l’ajout d’une dimension développement claire (le processus d’élaboration de ces politiques étant toujours en cours), en particulier en ce qui concerne le fonctionnement des chaînes d’approvisionnement des fruits et légumes : d’après l’enquête PIP, « les fruits et légumes frais provenant d’Afrique… ne présentent pas de risques élevés comparativement aux fruits et légumes frais d’autres sources ». L’enquête met d’ailleurs en question la « proportionnalité de certaines politiques de vente au détail de l’UE qui, présumant de risques plus élevés […] appliquent des contrôles plus stricts aux fournisseurs de pays en développement ». De toute évidence, des directives abordant la proportionnalité des systèmes de contrôle NVP à la lumière des risques réels semblent justifiées.

Politique de qualité des produits agricoles de l’UE et normes volontaires privées

Dans le cadre du processus de consultations sur la politique de qualité des produits agricoles de l’UE lancée en octobre 2008, l’impact des Systèmes de certification de la qualité alimentaire (SCQA) a été examiné. L’examen, publié au début de l’année 2009, a révélé que les normes privées en matière de certification de qualité alimentaire étaient plus flexibles et réactives aux nouvelles demandes et tendances, et qu’elles étaient capables de créer de la valeur pour les producteurs, en particulier lorsqu’elles sont gérées de manière efficace et que les coûts sont maintenus au minimum. Toutefois, le danger d’avoir trop de systèmes de certification privés a été souligné puisque cela pourrait créer une certaine confusion pour les consommateurs et multiplier les coûts. Il a été estimé que des directives européennes claires pourraient contribuer à un développement plus cohérent des normes de qualité privées, même si certains contributeurs à la consultation estimaient que cela pourrait tout aussi bien être réalisé par une meilleure coordination dirigée par le secteur privé.

L’examen a noté que les normes de qualité privées peuvent entraîner des coûts supplémentaires, tandis que la non conformité peut effectivement exclure des produits du marché ; il semble donc vital d’assurer que les producteurs retirent des avantages réels de ce système. Dans ce contexte, les suggestions suivantes ont été faites afin de lever les contraintes en termes de coût des systèmes de certification privés: l’introduction d’une reconnaissance mutuelle ; la certification des groupes ; la regroupement des audits requis au titre de différents systèmes, et l’apport d’un soutien financier pour l’établissement des systèmes de qualité privés.

Les soumissions des pays tiers ont souligné la nécessité d’assurer que l’élaboration de normes de qualité de l’UE ne donne pas lieu à une discrimination contre les producteurs des pays tiers et ont insisté sur la nécessité d’une reconnaissance mutuelle des SCQA et de mettre fin à la controverse actuelle sur les indications géographiques. En outre, il a également été estimé qu’un soutien aux pays en développement sous la forme d’une aide financière ou budgétaire afin de les aider à satisfaire aux normes de certification privées était nécessaire.

La communication de la Commission du 28 mai 2009 sur la politique de qualité des produits agricoles affirmait que les « systèmes de certification privés pouvaient agir comme un véritable moteur du développement de l’accès des pays en développement au marché de l’UE », en particulier en incitant « les pays en développement à moderniser leur chaîne d’approvisionnement en vue de l’exportation » et en améliorant la qualité des produits mis en vente sur le marché intérieur. La CE reconnaît également que « les exigences des systèmes privés peuvent se révéler difficiles à respecter pour certains producteurs dans certains pays en développement » et affirme que « eu égard aux coûts de mise en conformité, l’aide des bailleurs de fonds internationaux est importante pour que les petites et moyennes entreprises, ainsi que les petits exploitants, des pays en développement puissent participer aux systèmes de certification ». Dans l’ensemble, cependant, la CE « n’est pas favorable, à ce stade, à l’introduction de dispositions législatives qui régiraient les systèmes de certification privés et nationaux » mais reconnaît la nécessité de développer des directives de « bonnes pratiques » pour les systèmes de certification privés afin de réduire la confusion des consommateurs et la paperasse pour les agriculteurs.

2.4 Soutien de l’UE aux initiatives de sécurité des denrées alimentaires

En 2009, un certain nombre de programmes de formation dérivés de l’initiative « Une meilleure formation pour des denrées alimentaires plus sûres » ont été organisés en Afrique. Bien que ce programme lancé en 2006, était essentiellement destiné au personnel des « autorités compétentes » des États membres de l’UE, en 2009, il a été étendu pour s’adapter spécifiquement à l’Afrique avec l’initiative « Une meilleure formation pour des denrées alimentaires plus sûres en Afrique ». Cette initiative axée sur l’Afrique a été lancée en avril 2009 au siège de l’Union africaine à Addis-Abeba sous les auspices de la Direction générale de la Santé et de la Protection des consommateurs de la Commission européenne, et devrait durer deux ans. L’objectif général du programme est d’« informer les participants sur le droit communautaire dans ces domaines » et de promouvoir « des contrôles harmonisés et efficaces ». Parmi les objectifs spécifiques citons la nécessité :

• de renforcer les capacités humaines au travers de la formation des formateurs, en particulier pour les services vétérinaires et les laboratoires ;
• d’aider à améliorer les cadres juridiques nationaux et régionaux pour en faire des systèmes harmonisés ;
• de renforcer la capacité des petites et moyennes entreprises à améliorer leur accès aux marchés locaux, régionaux et européens ;
• de renforcer la capacité de l’Union africaine en matière de mesures sanitaires et phytosanitaires

Parmi les priorités supplémentaires citons : le partage d‘informations et les conseils en matière politique ; le renforcement des systèmes officiels de contrôle de l’alimentation animale et des aliments ; et la modernisation et la réhabilitation des laboratoires d’essai et de certification.

Près de 10 millions d’euros seront déployés au cours de ces trois prochaines années dans sept domaines du programme. Quatre seront mis en œuvre au travers de l’Organisation mondiale de la santé animale (OIE) pour un montant de 5,4 millions d’euros, et leurs objectifs seront :

• la réalisation d’une évaluation des performances des services vétérinaires dans 15 pays ainsi que d’une analyse des écarts entre les besoins et les priorités de chacun des départements de ces services vétérinaires, avec des évaluations de suivi et des mesures d’accompagnement envisagées dans près de 40 pays ;
• le soutien à l’amélioration du cadre juridique national et/ou régional relatif à la santé des animaux et à la sécurité des denrées alimentaires dans 15 pays ;
• le soutien au renforcement des capacités des laboratoires au travers de la promotion d’accords de jumelage entre des laboratoires en Afrique et des laboratoires de référence de l’OIE ;
• le soutien au renforcement des capacités des délégations nationales de l’OIE, des responsables des services vétérinaires et des points focaux nationaux dans tous les pays africains en matière de normes sanitaires internationales.

Les deux programmes devant être mis en œuvre au travers d’Agriconsulting Europe, pour un coût total de €3,9 millions, incluent :

• la formation des formateurs dans cinq régions d’APE ;
• le renforcement des capacités des petites et moyennes entreprises (PME) via des missions ciblées et continues et une assistance ad hoc, impliquant essentiellement un détachement d’experts pour combler les lacunes identifiées par l’Office alimentaire et vétérinaire (OAV) de la CE dans les systèmes nationaux de contrôle de la sécurité des denrées alimentaires.

Le programme devant être mis en œuvre au travers du consortium AETS pour un coût total de €0,22 million implique :

• une formation intensive à l’intention des responsables de la Commission de l’Union africaine et des communautés économiques régionales sur les questions de sécurité des denrées alimentaires.

Le développement d’une coopération directe entre les gouvernements africains et les départements de la CE en charge de domaines politiques spécifiques offre une occasion d’améliorer le ciblage et la qualité de l’aide communautaire. Toutefois, avec tant d’éléments du programme sous-traités aux organisations internationales et aux entreprises de consultance, il est important que ces programmes encouragent néanmoins la mise en place de liens directs pour l’échange et le partage d’informations et de conseils techniques entre les autorités européennes et africaines chargées de la sécurité des denrées alimentaires au-delà des deux années de durée de vie du programme.

3 Implications pour les pays ACP

3.1 Sécurité des denrées alimentaires et relations commerciales

Du point de vue des pays ACP, au moment de considérer l’impact des contrôles de la sécurité des denrées alimentaires de l’UE sur le commerce des produits alimentaires et agricoles, il est important de faire la distinction entre les défis rencontrés pour satisfaire aux normes de l’UE et les défis rencontrés pour vérifier la conformité à ces mêmes normes. Des réponses politiques spécifiques sont nécessaires dans chacun de ces domaines. Par conséquent, la décision de « GLOBALGAP » de reconnaître l’équivalence des normes « KENYAGAP » devrait être suivie dans d’autres domaines de l’élaboration des normes, puisque cela garantit une application des normes de l’UE conforme aux réalités locales. L’accent doit être mis sur la réalisation de l’objectif politique sous-jacent et non sur les modalités au travers desquelles celui-ci est réalisé.

Il convient de garder à l’esprit, cependant, que les innovations dans ce domaine doivent être adaptées au pays concerné, et conformes à la nature du système de production et du cadre institutionnel en place. Dans l’ensemble, l’accent doit être mis sur la garantie de la conformité et non sur la manière dont la vérification est réalisée.

Des économies semblent possibles dans le domaine de la vérification de la conformité et de la certification au travers de l’harmonisation et de la coordination. Toutefois, des initiatives des autorités publiques s’avèrent nécessaires pour promouvoir une telle coordination et harmonisation. D’après les suggestions de l’étude de l’Institut danois pour les études internationales, ces initiatives pourraient impliquer d’adjoindre une dimension de développement claire aux politiques de l’UE en matière de sécurité des denrées alimentaires et aux normes SPS. L’on pourrait envisager de rassembler les initiatives politiques de l’UE existantes dans ce domaine (par ex. l’initiative « Une meilleure formation pour des denrées alimentaires plus sûres en Afrique » et les initiatives PIP) et les relier pour un renforcement du dialogue politique. Un tel dialogue politique élargirait son rayon d’action à d’autres domaines de la politique de l’UE actuellement en cours d’élaboration et qui ont un rapport avec la sécurité des denrées alimentaires, les questions SPS, les normes de qualité et les problèmes de la chaîne d’approvisionnement. Le but d’une telle initiative serait de promouvoir une plus grande cohérence entre les initiatives de soutien de l’UE en matière d’ « aide pour le commerce » dans le domaine de la sécurité des denrées alimentaires et ces nouvelles initiatives politiques.

3.2 Maîtriser les effets de la révision sur les pesticides

D’un point de vue ACP, bien que les impacts à court terme du règlement soient susceptibles d’être limités, il conviendra d’accorder une attention particulière à l’élaboration des aspects du nouveau règlement qui sont encore peu clairs (par ex. les limites des tolérances à l’importation), et des stratégies claires devront être développées pour minimiser la hausse des coûts à plus long terme. En outre, l’incidence des échantillons dépassant les LMR étant trois fois plus élevée pour les produits importés que pour les produits de l’UE, des tests et des vérifications de conformité plus fréquents sur les importations de produits alimentaires et agricoles sont à attendre au cours de la prochaine période.

La question de la pertinence de cette initiative pour de nombreux fruits et légumes ACP se pose néanmoins. Les études entreprises dans le cadre de l’initiative PIP révèlent que les importations de fruits et légumes d’Afrique présentent des risques de contamination par des pesticides inférieurs aux importations d’autres régions. Dans ce contexte, il semblerait judicieux d’assurer que les accords pour l’application de la conformité tiennent compte des risques réels présentés par les importations des pays ACP individuels.

Des initiatives telles que celles lancées par le gouvernement britannique pour soutenir la recherche et le développement de produits phytosanitaires gagneraient à être élargies aux producteurs ACP de produits horticoles. Ceci est d’autant plus vrai en ce qui concerne la « recherche appliquée et le développement ». Les associations horticoles régionales dans les pays ACP pourraient jouer un rôle important dans la promotion de tels partenariats de « recherche appliquée et de développement ».

3.3 Maîtriser les normes volontaires privées

L’étude PIP a révélé que la « traçabilité est une des exigences des acheteurs les plus significatives au cours de ces dernières années, mais, et c’est une surprise, qu’elle n’était généralement pas considérée comme une exigence difficile à satisfaire ». La plupart des entreprises, grâce au soutien externe, ont « relevé le défi en installant des systèmes de traçabilité », illustrant la « capacité des exportateurs ACP à s’adapter pour répondre aux nouvelles exigences techniques ». Ceci souligne l’importance de l’intervention de l’aide publique pour aider les producteurs et exportateurs ACP à se conformer aux normes volontaires privées, et suggère qu’une augmentation de ce soutien serait la bienvenue. Des exemples récents de coopération entre le gouvernement allemand et la FAO pour aider les agriculteurs centrafricains à se conformer aux normes de l’UE, à obtenir la certification biologique ou un autre type de certification et à renforcer la capacité des producteurs dans les négociations commerciales en sont une parfaite illustration.

Comme le souligne l’étude PIP, des alliances avec de plus gros exportateurs ou importateurs sont souvent nécessaires pour maintenir les petits cultivateurs dans les chaînes d’approvisionnement. Pour ce faire, le soutien financier du secteur public pourrait servir au démarrage, et ainsi encourager le développement de telles alliances. Le rôle du secteur public, cependant, devra peut-être aller au-delà de cette « aide pour le commerce » et examiner comment les normes volontaires privées sont développées et appliquées en pratique dans les pays ACP, en veillant à ce que la hausse des coûts soit réduite au minimum et à ce que les besoins spécifiques des petits exploitants soient pris en compte. La modification et la mise en équivalence des normes KENYAGAP par rapport aux normes GLOBALGAP de façon à tenir compte des spécificités locales mériteraient d’être répliquées. Toutefois, cela exigera sans doute un approfondissement du dialogue sur la conception et l’application des normes volontaires privées, un processus qui est susceptible de réclamer un certain soutien public. Cette question gagnerait à être abordée dans le contexte de l’élaboration des propositions spécifiques au titre de la politique de qualité des produits agricoles de l’UE, avec l’ajout d’une dimension développement claire à cette politique essentiellement orientée vers l’intérieur.

Par ailleurs, il serait peut-être utile d’examiner l’impact des normes volontaires privées sur la distribution du pouvoir le long des chaînes d’approvisionnement alimentaire. La question du fonctionnement des chaînes d’approvisionnement alimentaire fait l’objet d’une attention croissante au sein de l’UE. Cette initiative gagnerait à être étendue à la mise en œuvre d’accords de zone de libre-échange conclus sous la forme d’APE (intérimaires), en approfondissant la recherche sur le fonctionnement des principales chaînes d’approvisionnement alimentaire, dans lesquelles les normes volontaires privées et autres règlements en matière de sécurité des denrées alimentaires et normes SPS ont un impact sur la distribution du pouvoir commercial tout le long de la chaîne.