La sécurité des denrées alimentaires dans le commerce agricole ACP-UE

1. Élaboration de la politique relative à la sécurité des denrées alimen...
1.1 Contexte et approche
1.2 Harmonisation des contrôles sur les pesticides et des niveaux maximu...
1.3 Achèvement de l'examen des pesticides
1.4 La législation alimentaire générale
1.5 Série de mesures relatives à l'hygiène
1.6 Le règlement relatif au contrôle des aliments pour animaux et des de...
1.7 Les normes du secteur privé
1.8 Problèmes émergents
2. Impact sur les pays ACP de la politique de l’UE relative à la sécurit...
2.1 Enjeux liés à la question de la sécurité des denrées alimentaires
2.2 Établissement de normes
2.3 Respect des normes techniques
2.4 Le coût du respect des normes techniques
2.5 Coût de la vérification et du contrôle
2.6 Questions structurelles découlant de l'examen des pesticides
3. Tendances et conséquences pour les pays ACP
3.1 Importance de l'agriculture pour les pays ACP
3.2 Impact commercial du renforcement des normes de sécurité des denrées...
3.3 Conséquences au niveau des recettes gouvernementales
3.4 Les programmes d’assistance de la CE existants
3.5 Relever le défi de la sécurité des denrées alimentaires
3.5.1 Entamer le dialogue sur l'application des normes
3.5.2 Contribuer au coût de la mise à niveau avec les normes de l'UE
3.5.3 Satisfaire les besoins d'information et d'assistance technique
3.6 Établir un dispositif spécial de contrôle de la sécurité des denrées...
3.6.1 Résoudre le problème du coût de fonctionnement
3.6.2 Utilisation accrue des dérogations temporaires
Sources.

Résumé

Alors que la sécurité sanitaire des aliments constitue une question importante pour l'UE depuis plusieurs décennies, les développements intervenus depuis 2000 ont commencé a avoir des conséquences significatives pour les exportateurs ACP. Ces développements comprennent l'harmonisation des réglementations dans tous les pays de la Communauté; les règles de traçabilité et le principe de précaution appliqués en vertu de la législation générale sur les denrées alimentaires de 2002; le paquet «hygiène»; la réglementation sur le contrôle des denrées alimentaires et aliments pour animaux; l'examen des pesticides, le débat sur la notion de «kilomètres alimentaires» et le renforcement des normes applicables dans le secteur privé. Ce sont là autant de nouveaux défis importants pour les gouvernements ACP, dans la mesure où il devient capital de faire en sorte que les opérateurs nationaux se conforment aux réglementations et aux normes de l'UE pour les exportations de denrées alimentaires et de produits agricoles vers l'UE.

On compte six domaines dans lesquels il y a lieu d'agir pour réduire les conséquences négatives pour les exportateurs ACP: la définition des normes; la conformité technique; les coûts liés à la conformité technique; les coûts liés aux vérifications et contrôles; les arrangements transitoires; et les conséquences structurelles de l'examen des pesticides. Dans ce dernier domaine, des dérogations limitées dans le temps pourraient être nécessaires à la suite de l'interdiction de 750 produits phytosanitaires utilisés jusqu'à présent par les agriculteurs.

Les tendances à plus long terme et les conséquences pour les pays ACP sont analysées à la vue de l'importance relative de l'agriculture dans les différentes régions et pays ACP et des secteurs des produits de base les plus affectés. Ces tendances comportent notamment les conséquences des normes SPS, ainsi que leur impact sur les activités à forte valeur ajoutée et sur le budget de l'État. Les programmes d’appui fournis par la CE sont analysés à la lumière de ces tendances.

Les réponses qu’il sera nécessaire d’apporter pour faire face aux défis qui se posent sont ensuite examinées, y compris pour ce qui est d'entamer un dialogue sur l'application des normes; d'alléger les coûts liés à la mise en conformité avec les normes de l'UE; et de répondre aux besoins en matière d'information et d'assistance technique.

1 . Élaboration de la politique relative à la sécurité des denrées alimentaires

1.1 Contexte et approche

Les contrôles imposés par l'UE en matière de sécurité des denrées alimentaires sont une réalité depuis près de 40 ans et ont certainement été un facteur déterminant de la structure des échanges ACP-UE depuis la signature de la première convention de Lomé. Traditionnellement, les normes étaient appliquées au niveau sectoriel (dans le secteur de la viande bovine, par exemple) et devaient être respectées pour écouler des produits sur le marché européen. Dans les années 1990, toutefois, les contrôles de l'UE relatifs à la sécurité des denrées alimentaires ont été intensifiés en réponse à plusieurs crises relatives à la sécurité des denrées alimentaires, essentiellement provoquées par l'intensification de la production agricole de l'UE. Il y a eu notamment la crise de l'ESB au Royaume-Uni. et le scandale de la contamination par la dioxine en Belgique. Ces problèmes, qui ont perturbé le secteur agricole de l'UE, ont incité la CE à lancer, à partir de 2000, une stratégie détaillée relative à la sécurité des denrées alimentaires destinée à garantir une sécurité sanitaire systématique et ce, du producteur au consommateur.

Cette stratégie a consisté à cibler les mesures visant à assurer la sécurité des denrées alimentaires aux points névralgiques de la chaîne d'approvisionnement, à savoir là où les risques sont les plus importants. Cette stratégie considère que la sécurité des denrées alimentaires est une démarche de gestion des risques et qu'elle exige l'instauration de normes et de contrôles à tous les niveaux de la chaîne logistique du producteur au consommateur. Elle exige également l'établissement et la gestion efficace de systèmes nationaux de contrôle et de vérification de la sécurité des denrées alimentaires pour s'assurer que les normes imposées sont respectées et que les contrôles nécessaires sont effectués de manière efficace.

La nécessité d'établir des contrôles et des vérifications en matière de sécurité des denrées alimentaires concerne essentiellement les États membres de l'UE mais elle s'applique à tous les aliments écoulés sur le marché européen, y compris ceux pour animaux,. Elle s'applique par conséquent de facto aux pays tiers qui souhaitent approvisionner le marché de l'UE, y compris les pays ACP.

On considère que quatre types de mesures réglementaires sont à l'origine d'une grande majorité des problèmes relatifs à la sécurité des produits alimentaires rencontrés dans les pays ACP concernant les échanges commerciaux avec l'UE :

• l'harmonisation des mesures concernant les insecticides et des teneurs maximales en résidus (directive 91/414);
• La législation alimentaire générale (178/2002);
• La révision des règles relatives à l'hygiène (852/2004, 853/2004) ;
• Le règlement en matière de contrôle des aliments pour animaux et des produits alimentaires (882/2004).

Par ailleurs, l'examen des pesticides qui vient d'être mené à bien au niveau de l'UE a des conséquences, sur le plan commercial et en termes d'accès au marché, qui ne tarderont pas, dans les années à venir, à affecter les processus de production et les systèmes de contrôle nationaux ACP.

Certains craignent que lors de l’élaboration de normes sanitaires et phytosanitaires (SPS) et de mesures de sécurité des denrées alimentaires, la CE aille au-delà des normes établies à l’échelle internationale. Bien que cela soit autorisé dans le cadre des règles de l’OMC, l’on peut craindre que l'application de normes SPS par l’UE pose de facto des barrières aux échanges commerciaux. Dans ce contexte, certaines régions ACP ont tenté lors des négociations d’APE d’établir une base institutionnelle pour le dialogue sur la mise en œuvre des normes SPS et des normes de sécurité des denrées alimentaires, afin que la prise en charge des préoccupations en matière de santé humaine, animale et végétale par l’UE veille néanmoins à minimiser les coûts supplémentaires supportés par les exportateurs dans les pays ACP.

En outre, les exportateurs ACP se montrent de plus en plus inquiets face à la prolifération des normes privées appliquées aux exportations vers l’UE et aux implications financières de ces normes.

1.2 Harmonisation des contrôles sur les pesticides et des niveaux maximum de résidus

Le processus d'harmonisation vise à consolider et à simplifier la législation existante, de manière à ce que l'ensemble de la réglementation s'applique uniformément dans tous les pays de l'UE, de la Suède à la Grèce et de la Pologne au Portugal. Des règles révisées concernant les pesticides et les niveaux maximum de résidus sont entrées en vigueur le 1er septembre 2008. Les nouvelles règles harmonisent les niveaux maximum de résidus de pesticides dans l'ensemble des 27 États membres de l'UE, et viennent remplacer les différents systèmes nationaux. Dans le cadre de ce processus d'harmonisation, on s'est efforcé de faire en sorte que les résidus de pestices soient les plus limités possible. En Europe, les représentants du secteur des fruits et légumes ont accueilli favorablement les nouvelles règles harmonisées et les systèmes d'information renforcés de la CE qui ont été mis en place, en espérant que les nouvelles mesures contribueront à renforcer la confiance des consommateurs dans les règles de sécurité sanitaire […] et à encourager encore la consommation de fruits et de légumes frais, étant donné les bénéfices considérables qu'elle offre pour la santé.

Dans les pays ACP, ce processus d'harmonisation a toutefois créé de nouvelles difficultés pour les exportations traditionnelles de ces pays.

En ce qui concerne les exportations d'agrumes du Swaziland vers le Royaume-Uni, par exemple, la tolérance zéro est appliquée pour la maladie cryptogamique dite « maladie des taches noires des agrumes ». Si elle est détectée sur un fruit, la totalité de la cargaison doit être détruite et ce, bien que la maladie des taches noires des agrumes ne menace en aucune façon l'agriculture au Royaume-Uni, ce dernier ne produisant pas d'agrumes. La mesure est toutefois considérée comme étant justifiée étant donné que les marchandises peuvent circuler librement au sein de l'UE, le risque étant qu'une orange infectée soit acheminée vers l'Espagne et contaminent sous certaines conditions environnementales spécifiques les plantations du pays. Cette mesure risque d'affaiblir les échanges existants, la destruction d'une seule cargaison représentant une perte économique grave pour l'industrie des agrumes du Swaziland, étant donné sa petite taille.

A la fin de 2008, l'Autorité européenne de sécurité des denrées alimentaires a publié un avis scientifique relatif à l'évalutation des risques d'infection par la maladie des taches noires des agrumes (Guignardia citricarpa) liés aux importations en provenance de l'Afrique australe. Elle a rejeté l'argument des autorités sud-africaines selon laquelle le climat de l'UE ne se prête pas à l'établissement de la maladie G. citricara. L'avis conclut que cette infection mycosique « est capable de survivre au transport, au stockage et aux procédures de gestion du risque phytosanitaire existantes [...] et peut être transmis[e] à des hôtes par des éclaboussures de fruits et d'écorces d'agrumes infectés par l'agent de la maladie de la tache noire ». L'avis recommandait:

• de réaliser « une étude des causes exactes de l’arrivée de lots infestés à la frontière de l’UE, malgré l’application de mesures d’atténuation en Afrique du Sud »;
• que « des méthodes visant à accélérer le développement des symptômes de la maladie des taches noires, associées à un schéma d’échantillonnage standardisé, pourraient être appliquées dans le cadre d’un système de quarantaine avant entrée pour améliorer la détection de lots infectés avant expédition »;
• qu’une « démarcation des zones menacées et non menacées » pourrait être associée à des
  « mesures distinctives moins restrictives pour le commerce en ce qui concerne l’utilisation finale et la distribution des agrumes ».

Cette dernière recommandation du groupe scientifique pourrait contribuer à réduire ces risques commerciaux en permettant un meilleur ciblabe des exportations d'agrumes originaires du Swaziland en fonction de marchés géographiques déterminés et d'utilisateurs finaux spécifiques.

Plus généralement, ces mesures pourraient contribuer à éliminer les aspects de l'harmonisation des contrôles des pesticides et des niveaux maximum de résidus dans toute l'UE qui nuisent au développement des exportations d'agrumes ACP à destination de l'UE.

1.3 Achèvement de l'examen des pesticides

Les problèmes mis en lumière par le processus d'harmonisation viennent s'ajouter aux effets secondaires de l'examen des pesticides mené à bien en mars 2009. Sur le millier de substances disponibles avant 1993, environ 250 ont satisfait à l'évaluation sanitaire harmonisée de la sécurité de l'UE, la totalité des pesticides examinés ont été soumis à une évaluation de risque détaillée relative à leur incidence sur l’homme et l’environnement. Quelque 70 substances ont été rejetées au terme du processus d'examen et ont été retirées du marché. En ce qui concerne les 680 produits restants, soit ils n'ont pas été examinés, soit leur examen était incomplet, soit ils ont été retirés par le secteur.

Au vu de ce qui précède, l'examen des pesticides prête fortement à controverse. Les producteurs de fruits frais de l'UE ont affirmé que l'examen risquait:

• d'avoir de graves conséquences pour la gestion des parasites dans le monde si des souches résistantes, sélectionnées à la suite de l'utilisation intensive des substances actives restantes, devaient se répandre;
• de réduire de 23% le nombre de produits phytosanitaires en Europe et mettre en péril la sécurité alimentaire à long terme;
• de provoquer une augmentation des prix des aliments

Le Fresh Produce Consortium du Royaume-Uni est allé jusqu'à affirmer que l'examen pourrait provoquer une diminution des rendements et de la qualité de la production de fruits et de légumes au Royaume-Uni et rendre certaines cultures, par exemple les germes et les carottes, non rentables. À la suite des pressions exercées par le secteur britannique, Mme Hilary Benn, ministre de l'Environnement, de l'alimentation et des questions rurales du Royaume-Uni a déclaré craindre que cette réglementation ne nuise à la production agricole au Royaume-Uni sans présenter de bénéfices tangibles pour la santé humaine.

Dans le cadre des discussions sur l'examen des pesticides, la CE a elle-même reconnu les défaillances de son analyse des conséquences possibles de l'examen en cause, notant qu'un examen exhaustif n'avait pas été entrepris puisqu'au moment de la présentation de la première proposition, il était impossible de prédire quelles substances seraient encore sur le marché au terme de l'examen.

1.4 La législation alimentaire générale

La législation alimentaire générale a été approuvée en 2002 et est entrée en vigueur en 2005. Elle couvre tous les types d'aliments, y compris ceux pour animaux, dans l'UE. Elle s'applique à toutes les entreprises impliquées dans la chaîne alimentaire (producteurs, transformateurs, négociants, importateurs) et établit les responsabilités communes de tous les États membres. Ses principes s'appliquent également aux aliments importés. On peut identifier deux principes importants dans le cadre de la législation alimentaire générale à savoir; la traçabilité et le principe de précaution.

La traçabilité vise à suivre la manutention des produits alimentaires du producteur au consommateur. À l'exception des produits relevant de règles spécifiques, les exigences juridiques en matière de traçabilité se limitent à prescrire l’étape précédente et l’étape ultérieure, à savoir la capacité de suivre à chaque étape le lieu d'origine du produit alimentaire et sa destination. L'objectif visé est de faciliter le retrait du marché des produits alimentaires provenant de certaines sources spécifiques en cas de crises sanitaires. La traçabilité a permis aux importateurs d'accroître leur emprise sur la chaîne logistique au détriment des petits producteurs des pays ACP.

Le principe de précaution permet de prendre des mesures lorsqu’il existe des risques d'effets dommageables. Selon ce principe, il n'est pas nécessaire de procéder à une vérification scientifique pour prendre des mesures. De surcroît, ce principe permet à la CE d'agir de son propre gré et de prendre des mesures pour réduire les risques en termes de santé publique.

1.5 Série de mesures relatives à l'hygiène

La série de mesures relatives à l'hygiène implique l'harmonisation des mesures existantes dans les États membres et ce, pour établir un régime unique relatif à l'hygiène applicable à tous les acteurs dans le secteur alimentaire. Il délègue la responsabilité de la sécurité des denrées alimentaires aux entreprises impliquées dans le secteur à tous les niveaux et les contraint à mettre en œuvre un système d’« Analyse des dangers et points critiques pour leur maîtrise » (HACCP). De surcroît, les importations de tous les produits couverts par les règles relatives à l'hygiène doivent être conformes aux normes de l'UE. Alors que le respect de l'HACCP dans les pays tiers n'est pas une prescription légale, les importations doivent respecter les normes que le système de l'HACCP vise à faire respecter. En conséquence, les distributeurs insistent sur l'application « volontaire » du système de l'HACCP.

1.6 Le règlement relatif au contrôle des aliments pour animaux et des denrées alimentaires

La mesure qui pourrait être la plus significative et ayant le plus d'impact sur les exportations de produits agroalimentaires ACP vers l'UE est le règlement relatif au contrôle de l'hygiène des aliments qui est entré en vigueur le 1er janvier 2006. Ce règlement octroie de facto aux différents ministères des gouvernements ACP un nouveau niveau de responsabilités et ce, pour garantir la sécurité des denrées alimentaires écoulées sur le marché de l'UE. Selon la CE, le nouveau système devrait aider les pays tiers à respecter les normes de l'UE parce qu'il clarifie les exigences qui sont imposées.

Toutefois, du point de vue des pays ACP, ce règlement place désormais les autorités compétentes des pays ACP au cœur des échanges de produits alimentaires et agricoles sur le marché de l'UE. Les opérateurs des pays ACP sont extrêmement préoccupés par la question de savoir si les institutions publiques sont capables de relever le défi constitué par la vérification du respect des règles détaillées relatives à la sécurité des denrées alimentaires, compte tenu du fait que leurs ressources financières sont limitées et qu'il existe dans les pays ACP des arrangements institutionnels en ce qui concerne le respect de la sécurité des denrées alimentaires.

Dans cette situation, même si les opérateurs du secteur privé respectent pleinement les normes de l'UE et si « les autorités compétentes » n'ont pas été en mesure de vérifier que les exigences posées par la CE ont été satisfaites, le marché européen pourrait être fermé aux exportations des pays ACP concernés.

La CE a reconnu les difficultés qui surviendront dans les pays en développement et, dans son règlement, s'est engagée à étendre le soutien accordé aux pays en développement pour respecter les conditions (cf la dernière partie consacrée aux programmes de soutien de l'UE).

Bien que la CE ait clairement laissé entendre qu’elle n’avait aucunement l’intention de prendre des mesures précipitées conformément à ce règlement, et de risquer ainsi d’interrompre les échanges commerciaux existants, elle a néanmoins déclaré en février 2007, que la surveillance de la mise en œuvre des normes communautaires par des pays tiers s’intensifierait dans le courant de 2007 et de 2008, avec des inspections de suivi et des contrôles sur le terrain plus fréquents. En novembre 2007, les conséquences de cette décision se firent plus précises lorsque, au lendemain d’une visite de l’Office alimentaire et vétérinaire (OAV), cet organisme proposait le dé référencement de l’Afrique du Sud de la liste des exportateurs de viande d’autruche, de volaille, de lait, de miel, de porc et de bœuf. Ceci constitue une sérieuse menace au devenir de l’exportation de viande d’autruche actuellement d’une valeur de 1,2 milliards de rands, puisque l’UE absorbe 90% des exportations sud-africaines de viande d'autruche. Le porte-parole de l’UE Philip Tod a confirmé la recommandation de dé référencement, ajoutant que cet avertissement avait été donné après que des inspecteurs de l’UE aient jugé les systèmes de contrôle des résidus du pays « inefficaces et insuffisants »

Toutefois, l'action de la CE a été jugée prématurée et le retrait de la liste révoqué. Cet événement est néanmoins symptomatique du resserrement des contrôles à l'importation qui s'opère actuellement. Dans ce contexte, les systèmes de contrôle mis en place dans les pays ACP aussi bien par les producteurs que par les pouvoirs publics sont susceptibles de faire l'objet de vérifications rigoureuses pour ce qui est de leur capacité à évaluer la conformité aux dispositions en matière de sécurité des denrées alimentaires et à assurer le respect des dispositions en vigueur dans les années à venir. Si ces systèmes étaient jugés inadéquats, des recommandations seraient formulées quant aux mesures requises pour porter la conformité et le respect des dispositions en vigueur au niveau des normes de l'UE. Une période de grâce serait accordée pour permettre la mise en œuvre de mesures correctives, mais toute défaillance dans ce domaine après l'échéance de la période de grâce pourrait entraîner l'interdiction de facto des importations en provenance des pays touchés.

1.7 Les normes du secteur privé

Outre les domaines déjà évoqués, un autre défi en matière de sécurité des denrées alimentaires résulte de l'application de normes sans cesse plus rigoureuses par le secteur privé dans l'UE. Ces normes vont souvent au-delà des prescriptions légales formelles, étant donné que l'obligation juridique de garantir l'innocuité des aliments importés sur le marché de l'UE incombe à l'importateur. Or, si l'importateur n'est pas en mesure de démontrer qu'il a pris toutes les précautions possibles pour empêcher l'arrivée sur le marché de l'UE de denrées alimentaires dangereuses, il encourt une amende d'environ €40 000 par envoi et une peine d'emprisonnement pouvant aller jusqu'à deux ans.

Cette situation accroît la pression exercée sur les fournisseurs ACP par les importateurs européens pour garantir que toutes les denrées alimentaires importées par l'UE sont saines et qu'elles respectent les exigences en matière de traçabilité. On insiste par conséquent sur l'adoption de
« bonnes pratiques » depuis le champ jusqu'à l'embarquement, les vérifications étant confiées à des organismes indépendants. De nouvelles charges administratives sont par conséquent imposées aux exportateurs ACP (qui doivent également couvrir les coûts associés) qui sont particulièrement coûteuses pour les petits producteurs. Enfin, dans certains cas, cette situation incite les importateurs européens à refuser de conclure des accords avec les fournisseurs qui ne peuvent garantir à la fois la traçabilité et la sécurité de leurs envois.

Ces évolutions suscitent des préoccupations telles que les ministres du commerce de l'Union africaine ont demandé en avril 2006 que l'UE instaure des contrôles appropriés sur l'établissement de normes par des ONG qualifiées. Cette question a été soulevée lors d’une conférence sur le lien entre la certification de la qualité alimentaire et le développement des activités de transformation, organisée en février 2007. Les conclusions de cette conférence notent que bien que les « normes privées pour les importations des pays en développement pouvaient améliorer l'efficacité de l'exploitation agricole, promouvoir de bonnes pratiques agricoles et stabiliser les relations commerciales [...] seuls les meilleurs agriculteurs sont en mesure d’être certifiés ; le plus faible peut être exclu [...] et les régimes de certification peuvent être perçus comme des obstacles à l’accès au marché ». Dans ce contexte, les acteurs des pays en développement ont été appelé à jouer un rôle dans le développement des régimes de certification et à réclamer une assistance technique pour le renforcement des capacités ». Le communiqué ajoute que « les agriculteurs et les premiers transformateurs, devraient participer à l’élaboration des régimes de certification - ou même en devenir les propriétaires ».

Le principal organisme de normalisation compétent pour les bonnes pratiques en matière agricole est GLOBALGAP (anciennement EUREPGAP). GLOBALGAP définit des normes volontaires pour la certification des produits agricoles partout dans le monde. Il s'agit d'un organisme de partenariat volontaire oeuvrant à la promotion des bonnes pratiques agricoles. Il englobe des organisations de producteurs, les fournisseurs et les distributeurs, ainsi que des membres associés, dont des organismes de certification, des organisations du secteur des engrais et des pesticides, ainsi que des organismes de conseil.

Le débat autour des normes privées a également été présent au Comité SPS de l’OMC, certains pays membres ayant suggéré que les gouvernements assument la responsabilité de la compatibilité à l’OMC des normes volontaires établies par les entreprises sur le territoire national. Cela se vérifie en particulier depuis que le champ d’application des normes imposées par le secteur privé s’est élargi et touche à des questions telles que les méthodes de production, les préoccupations environnementales, la main-d’œuvre et le commerce équitable. La question de l’harmonisation entre les normes du secteur public et du secteur privé afin de réduire les coûts administratifs est devenue un problème majeur des relations commerciales entre les ACP et l’UE, un problème qui exige sans nul doute une intervention de l’UE. Dans ce contexte, il convient de souligner que la CE a relayé les appels à une meilleure coordination des labels privés afin de réduire les coûts administratifs de la mise en conformité supportés par les exportateurs des pays en développement. Toutefois, bien que compatissante à l’égard des inquiétudes des pays en développement, la CE est peu désireuse de jouer un rôle formel dans ce domaine, et se montre davantage favorable à l’adoption d’un rôle de facilitation ou de coordination qu’à l’adoption d’une approche plus interventionniste.

En mai 2008, le COLEACP PIP magazine a mis en lumière les conséquences néfastes des normes plus strictes appliquées dans le secteur du détail pour la participation des petits exploitants au secteur horticole dans l'UE et a demandé un renforcement du soutien de la CE aux programmes destinés à aider les petits exploitants à maintenir leur position dans la chaîne d'approvisionnement horticole.

1.8 Problèmes émergents

Ajoutons à cela deux nouvelles sources d’inquiétude, survenues en 2007, et pouvant avoir un impact potentiel sur certaines exportations de produits alimentaires et agricoles des ACP. La première a trait à l’application au sein de l’UE de nouvelles règles sur le transport animal, établissant des normes plus strictes pour les véhicules et les équipements ainsi qu’en matière de traitement des animaux durant le transport. L’importance de cette nouvelle réglementation réside dans les efforts de l’UE visant à « internationaliser » ces normes portant sur le bien-être des animaux. Cela pourrait s’avérer très coûteux pour les exportateurs de viande de bœuf ACP dont les systèmes de production sont basés sur des pâturages étendus souvent dispersés sur des milliers de kilomètres carrés. Dans certains pays, la conformité aux normes de sécurité sanitaire des aliments représente déjà 8 à 10 % des recettes totales engrangées par les exportations vers l’UE, et tout coût supplémentaire découlant de la réglementation en matière de bien-être animal pourrait nuire à l'attrait des exportations sur le marché européen. Cependant, il convient de souligner qu’il n’y a actuellement aucune proposition communautaire spécifique visant à étendre les dispositions en matière de transport animal à la manipulation du bétail à partir duquel la viande de bœuf est exportée vers l’UE.

2. Impact sur les pays ACP de la politique de l’UE relative à la sécurité des denrées alimentaires

2.1 Enjeux liés à la question de la sécurité des denrées alimentaires

Compte tenu de l'importance accordée au secteur agricole dans la plupart des pays ACP et du rôle essentiel des exportations de produits agricoles et alimentaires des pays ACP vers l'UE, la politique plus stricte appliquée par l'UE dans le domaine de la sécurité des denrées alimentaires pourrait avoir des retombées importantes. Il est urgent que les décideurs politiques des pays ACP et les opérateurs privés du secteur agroalimentaire soient conscients des différents problèmes émergents en raison de l'application de la nouvelle politique de l'UE dans ce domaine et qu'ils élaborent une stratégie appropriée pour résoudre ces problèmes.

Les problèmes rencontrés dans les pays ACP en ce qui concerne la politique relative à la sécurité des denrées alimentaires de l'UE peuvent être répartis en cinq catégories qui sont les suivantes:

• établissement de normes;
• respect des dispositions techniques;
• coût du respect des dispositions techniques;
• coût de la vérification et du contrôle;
• questions structurelles découlant de l'examen des pesticides.

2.2 Établissement de normes

L'UE a clairement fait savoir qu'elle a le droit souverain d'établir ses propres normes en matière de sécurité des denrées alimentaires et qu'elle le fait conformément au cadre de principes convenu de commun accord à l'OMC. Elle a également affirmé qu'elle ne négocierait pas avec les pays tiers sur les normes appliquées dans le domaine de la sécurité des denrées alimentaires dans l'UE. Pour autant que les normes de sécurité des denrées alimentaires s'appliquent sans discrimination aux fournisseurs de l'UE comme à ceux des pays tiers, l'UE n'enfreint aucune réglementation internationale. Ceci doit être reconnu et respecté.

Une question n'a toutefois pas été résolue, à savoir comment l'UE entend mettre en œuvre les différents nouveaux règlements relatifs à la sécurité des denrées alimentaires dans les conditions spécifiques de production et d'approvisionnement des produits agricoles provenant des pays ACP? Il semble qu'il est nécessaire d'engager un dialogue sur cette question pour que le coût du respect des normes de sécurité des denrées alimentaires demeure dans des limites raisonnables et ne fassent pas obstacle à la poursuite des échanges commerciaux. L'exemple des importations de viande bovine permet d'illustrer ce propos. Dans le secteur de la viande bovine des pays ACP, un certain nombre de questions se posent:

• Les objectifs fixés par les règlements de l'UE seront-ils atteints de la même manière dans tous les pays? L'UE pourra-t-elle adapter les exigences selon la situation dans chaque pays ? Les pays présentant un risque élevé de maladie seront-ils soumis à des contrôles plus stricts que les pays présentant un niveau de risque plus faible?
• Toutes les dispositions des règlements applicables de l'UE seront-elles applicables de la même manière à la production dans les pays tiers? Sera-t-il possible de déroger à certains points pour autant que la qualité de la viande destinée au marché européen ne soit pas affectée (en ce qui concerne la destruction des sous-produits animaux, par exemple)?
• Les exceptions concernant les échanges à petite échelle d'aliments pour animaux entre agriculteurs de l'UE seront-elles étendues à ces même échanges dans les pays tiers (compte tenu que la contamination des aliments pour animaux n'est problématique qu'à partir d'un niveau minimum d'absorption des aliments pour animaux incriminés)?

Plusieurs incertitudes subsistent quant à l'application des règles de sécurité des denrées alimentaires de l'UE dans le secteur de la viande bovine. Ces incertitudes doivent être clarifiées avant la mise en place de programmes coûteux voire inadéquats. Actuellement, ces questions sont traitées au niveau technique par la CE qui prépare des notes d'orientations et procède à des consultations informelles. Toutefois, ces dispositions ne fournissent ni garantie ni sûreté aux pays ACP en cas de changements intervenus au niveau du personnel ou des stratégies de l'UE relatives à la mise en œuvre de ces règlements. À ce propos, il pourrait être nécessaire d'établir des structures formelles de dialogue sur la question de savoir comment il est possible d'appliquer en pratique les différents règlements de l'UE compte tenu de la situation spécifique de chaque pays ACP.

Un tel dialogue sur l’application des normes privées a déjà eu lieu récemment, notamment avec la reconnaissance de l’équivalence entre le référentiel KENYAGAP et le référentiel EUREPGAP (aujourd’hui GLOBALGAP), le référentiel KENYAGAP ayant été modifié pour tenir compte des réalités locales afin d’atteindre les objectifs sous-jacents de sécurité des denrées alimentaires tout en les rendant moins coûteux à mettre en œuvre. Si des dialogues d’une telle efficacité peuvent avoir lieu à l’échelle du secteur privé, ils devraient être également possibles au niveau des autorités publiques.

2.3 Respect des normes techniques

En ce qui concerne le respect des normes de sécurité des denrées alimentaires, la plupart des entreprises ACP exportant vers le marché européen n'ont aucune difficulté à assurer le respect des normes techniques appliquées par l'UE. Les capacités techniques et scientifiques suffisent pour respecter les normes de sécurité des denrées alimentaires de l'UE. La question qui se pose toutefois est celle du coût. Il s'agit d'un problème spécifique étant donné que plusieurs services publics, qui sont considérés comme un acquis dans les pays de l'UE, ne fonctionnent pas selon des normes analogues à celles qui sont appliquées dans l'UE. Les parties prenantes du secteur privé au processus d'exportation doivent supporter une partie des coûts qui devraient normalement être couverts par les organismes du secteur public européen.

2.4 Le coût du respect des normes techniques

Il ne faut pas sous-estimer le coût du respect des normes de sécurité des denrées alimentaires de l'UE dans les pays ACP. Souvent, le coût fixe de l'investissement nécessaire est élevé. Cela signifie que l’échelle doit être grande pour réduire le coût unitaire du respect des normes de sécurité des denrées alimentaires. Cette situation est désavantageuse pour les pays ACP car leurs économies ont une taille limitée et que le volume de production destiné au marché européen est également relativement limité. Le coût du respect des normes de sécurité des denrées alimentaire peut contribuer à la hausse du prix de la production ACP et à son exclusion du marché de l'UE. Cette situation se vérifiait notamment lorsque les règlements relatifs à la sécurité des denrées alimentaires de l'UE étaient en voie d'élaboration. Dans certains pays ACP, cette situation a mené à l'abandon des exportations vers l'UE dans certains secteurs (le gibier de Namibie, par exemple). Dans certains secteurs ou pays, le coût du respect des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) au niveau de l'entreprise représente entre 7% et 8% des coûts des entreprises (dans le secteur de la viande bovine namibienne, par exemple). Des études globales tendent à montrer que les normes SPS peuvent représenter entre 2% et 10% du chiffre d’affaires des exportations d'une entreprise.

En juillet 2007, les pays en développement menés par l'Argentine se sont plaints du fait que les nouvelles limites maximales pour les résidus de pesticides établies par les pays développés sont plus strictes que les limites maximales de résidus approuvées par le CODEX Alimentarius (un organisme international de normalisation conjoint FAO-OMS). Ils ont mis en avant le fait que les coûts supplémentaires induits de la mise en conformité avec les limites pour les résidus de pesticides doivent être payés par les pays qui ne subventionnent pas leur secteur agricole, ce qui est une pratique couramment appliquée par les pays établissant les normes. Ces pratiques sont de nature à restreindre l’accès au marché.

Des études ont mis en avant le fait que l'impossibilité d'obtenir un financement à bas coût est une des principales contraintes en ce qui concerne le respect des normes SPS à l'échelon des entreprises. Toutefois, des instruments et initiatives appropriés supplémentaires doivent être établis pour satisfaire d'autres besoins spécifiques (en matière d'accès à l'information et au personnel compétent, par exemple).

Par ailleurs, un autre moyen par lequel la CE pourrait éventuellement aider les producteurs ACP à supporter les coûts liés aux mesures SPS et à la conformité aux normes en matière de sécurité des denrées alimentaires consiste à aider les fournisseurs ACP à bénéficier pleinement des retombées commerciales de l'amélioration de la qualité de la production. Après tout, il s'agit-là d'une question fondamentale à laquelle la CE est confrontée au niveau interne et qui était au centre de l'évolution de la politique de la CE en matière de qualité des produits agricoles. Octroyer un soutien dans ce domaine contribuerait à empêcher que la certification de la qualité ne devienne ce que le directeur du programme PIP du COLEACP a décrit comme n'étant guère mieux qu'un « ticket d'entrée fort cher » au marché de l'UE.

2.5 Coût de la vérification et du contrôle

Il convient de ne pas sous-estimer le coût de la mise en place de contrôles sanitaires à l'échelon national dans les pays ACP pour garantir le respect des normes communautaires en la matière. Plusieurs pays ACP ne possèdent pas d'autorité en charge de la sécurité des denrées alimentaires et ces fonctions sont réparties entre plusieurs administrations. Bien que cela n'ait pas posé de problème lorsque les contrôles appliqués par l'UE étaient réalisés à l'échelon sectoriel, les difficultés vont désormais croissant parce que les contrôles s'appliquent à l'intégrité du système de contrôle national dans son ensemble. Les travaux entrepris pour le compte du CTA par le bureau d’études CERREX-Ltd UK ont permis d'établir que le développement des capacités institutionnelles en matière de sécurité des denrées alimentaires doit être réalisé à sept niveaux :

• accès à l'information concernant les normes proprement dites;
• doter la main d'œuvre des compétences nécessaires;
• coût de la main d'œuvre qualifiée;
• coût de l'acquisition de matériel pour les essais et les vérifications (équiper les laboratoires);
• cadre législatif et réglementaire inadéquat;
• nécessité d'élaborer des stratégies de contrôle;
• consolidation des institutions en vue de la prise en charge des responsabilités dans le domaine de la sécurité des denrées alimentaires.

Ces différents niveaux représentent un coût initial.

L'essentiel des coûts sert toutefois à couvrir la gestion et l'entretien des dispositifs après leur création. Ce paramètre constitue toutefois la difficulté principale. En effet, l'environnement commercial des organismes chargés des essais ne suffit généralement pas à produire des revenus suffisants pour financer les mises à jour nécessaires. Cela signifie qu'une partie des coûts supplémentaires devra être couverte par le budget du gouvernement de manière permanente et ce, pour que les conditions d'exportation vers l'UE ne soient pas compromises.

Pour aller au-delà du niveau institutionnel, il faut également examiner la manière dont les objectifs de l'UE en matière de sécurité des denrées alimentaires peuvent être atteints tout en étant compatibles avec la situation spécifique des pays ACP à l'échelon local. Les personnes impliquées dans le processus constituent un des aspects importants du respect des normes de sécurité des denrées alimentaires. L'élaboration de l'application des règles relatives à la sécurité des denrées alimentaires de l'UE peut exiger l'embauche d'un personnel qualifié pouvant opérer dans un système qui n'est guère compatible avec la situation des pays ACP concernés. Il est toutefois possible d'élaborer d'autres méthodes de gestion d’un personnel qualifié limité pour atteindre les objectifs établis en écoulant sur le marché européen uniquement les produits alimentaires sains et en excluant les produits non conformes. À l’évidence, il est nécessaire de débattre plus avant de cette question pour faire en sorte que le fonctionnement du système ne soit pas conditionné par le niveau d'éducation exigé, qui implique une augmentation considérable des coûts, tout en respectant les normes en matière d'inspection animale.

2.6 Questions structurelles découlant de l'examen des pesticides

Outre ces problèmes d'ordre général, un certain nombre de difficultés qui avaient d'abord été perçues comme étant provisoires se sont en fait révélées être structurelles. L'examen des pesticides a eu pour résultat le retrait de plus de 750 produits phytosanitaires du marché. Les producteurs horticoles et floricoles des ACP se sont vu interdire d'utiliser certains produits, même lorsque ceux-ci étaient plus sûrs que les produits de substitution ou qu'il n'existait tout simplement pas de produits de substitution. Cette situation pourrait poser un grave problème.

À cet égard, l'achèvement de l'examen des pesticides présente de réels dangers pour les exportateurs ACP. Une première menace est liée à la disponibilité et au coût des produits phytosanitaires. De nombreux produits n'ayant pas été soumis à une évaluation dans le cadre de l'examen des pesticides étaient utilisés dans les systèmes agricoles des régions tropicales plutôt que tempérées. Par conséquent, l'examen a mis un terme à l'autorisation de pesticides utilisés depuis longtemps dans les pays ACP pour traiter des produits exportés vers l'UE. Or le retrait de ces produits ne résulte pas nécessairement de préoccupations liées à la sûreté sanitaire ou à la protection de l'environnement et nées des essais dont ils ont fait l'objet (seuls 70 des 750 produits retirés relèvent de cette catégorie); il est dans une large mesure la conséquence annexe de considérations commerciales sur lesquelles de sont basées les sociétés pour soumettre ou non un produit existant aux essais. Les décisions en le matière étaient souvent davantage liées à des questions de brevets ou au coût des essais qu'aux incidences sur l'homme ou l'environnement du produit considéré.

Dans certains secteurs, les producteurs ACP qui exportent vers le marché de l'UE doivent faire face à de nouvelles difficultés en matière de coûts (parce que les nouveaux produits sont souvent plus onéreux que les anciens pesticides employés de longue date). Dans le cadre du programme du COLEACP, des efforts ont été engagés pour soutenir l'enregistrement de certains des pesticides qui revêtent le plus grand intérêt pour les exportateurs ACP, malgré les hésitations des entreprises concernées. Toutefois, ce programme ne couvre pas, loin s'en faut, tous les produits concernés, puisqu'il se limite au secteur horticole.

Un autre problème est lié à l'amélioration des techniques de mesure des résidus. En raison des progrès technologiques permanents, il arrive que le matériel d'essai installé dans les pays ACP soit rapidement dépassé, de sorte que de nouveaux investissements importants doivent être réalisés régulièrement pour disposer des technologies requises pour procéder aux mesures nécessaires et vérifier la conformité aux normes de l'UE. Dans certains pays, ce problème a été résolu en faisant analyser l'ensemble des échantillons dans l'UE. Toutefois, cette solution n'est possible sur le plan économique que s’il s’agit de volumes considérables, cette solution pouvant représenter un coût prohibitif pour les exportateurs de petite taille ou émergents.

Dans ce contexte, des « dérogations temporaires » pourraient être nécessaires pour apporter une solution à court terme en attendant de trouver des alternatives rentables. Une telle démarche permettrait d'étendre l'approche adoptée dans l'UE en ce qui concerne les produits considérés comme étant « indispensables ». Il s'agit des produits qui n'ont pas été défendus par les fabricants, pour lesquels il n'existe pas d'alternative pour les récoltes concernées et qui ne comportent aucun risque en termes de sécurité des denrées alimentaires.

3. Tendances et conséquences pour les pays ACP

3.1 Importance de l'agriculture pour les pays ACP

Etant donné la place de l’agriculture pour les économies ACP, les questions SPS prennent une importance particulière. Dans 52 pays ACP, le secteur de l'agriculture fournit 60% des emplois. Pour cette raison, elle est un aspect indissociable des mesures visant à lutter contre la pauvreté, notamment en Afrique. En 2007, les exportations de produits agricoles ont représenté 23,3% des exportations totales des pays ACP vers l'UE et 39,6% des importations non énergétiques de l'UE provenant des pays ACP. Dans certaines régions, le secteur agricole représente une part encore plus grande des relations commerciales ACP-UE. Dans la région de l'ESA, 57,8% environ des exportations vers l'UE sont des produits agroalimentaires, allant de 92,6% pour le Burundi à 10,2% pour Djibouti. Toutes ces exportations pourraient être affectées par les conséquences de la nouvelle politique relative à la sécurité des denrées alimentaires de l'UE.

Importance des produits agroalimentaires dans les exportations ACP vers l'UE (millions d'€)

* Basé sur la classification TDC I–IV pour les produits agricoles. Source : COMEXT rs4, TradeC-2 (BS).

Les principales catégories de produits susceptibles d'être affectées par le renforcement des normes en matière de sécurité des denrées alimentaires sont les suivantes:

• produits dérivés de la viande;
• produits dérivés du poisson;
• légumes de consommation;
• fruits et fruits secs de consommation;
• café;
• thé;
• épices;
• céréales/farine;
• huiles animales et végétales;
• sucre et confiserie;
• cacao et confiseries dérivées du cacao.

Ces catégories de produits constituent la grande majorité des exportations de produits agricoles des pays ACP vers l'UE. La fermeture de marchés consécutive aux infractions constatées des normes en matière de sécurité des denrées alimentaires de l'UE est une caractéristique de plus en plus fréquente des relations commerciales ACP-UE. Les perturbations commerciales provoquées par l'application de nouvelles règles en matière de contrôle des aliments de l'UE aux importations des pays tiers risquent de se multiplier et porter sur un volume d'échange croissant étant donné que l'intégrité des systèmes nationaux de contrôle est remise en question. C'est la raison pour laquelle, en mars 2003, M. David Byrne, alors commissaire de l'UE en charge de la santé et la protection des consommateurs, a insisté auprès de la direction exécutive de la Banque mondiale sur l'importance de relever le défi de la sécurité des denrées alimentaires. Il a reconnu que les normes de sécurité des denrées alimentaires plus strictes sont difficiles à respecter dans les pays en développement notamment et fait valoir qu'il fallait s'efforcer d'aider davantage les pays en développement à respecter les normes de l'UE.

Toutefois, M. Byrne a également souligné que si des mesures ne sont pas prises pour renforcer la capacité de ces pays à respecter les normes en matière de sécurité des denrées alimentaires des pays développés, les possibilités que représente la libéralisation commerciale des produits alimentaires pourraient demeurer une illusion.

3.2 Impact commercial du renforcement des normes de sécurité des denrées alimentaires

Un autre domaine qui a été identifié par l’étude du CTA a trait à l'impact sur le développement des activités de transformation à forte valeur ajoutée dans les pays ACP. Des normes SPS plus strictes empêchent les petits cultivateurs et producteurs de denrées alimentaires semi transformées de franchir la prochaine étape de développement et de se lancer dans la transformation, activité dont le potentiel est plus élevé en termes de valeur ajoutée. L'analyse suggère que le développement structurel des pays ACP le long de la chaîne de valeur agricole a été « gelé » en raison de l'application de normes de sécurité des denrées alimentaires plus strictes de l'UE.

Cette question est extrêmement préoccupante parce qu'une des principales réponses politiques que les pays ACP devront apporter à la question de l'érosion des préférences relatives aux produits agricoles de base sera de soutenir le processus de progression le long de la chaîne de valeurs pour réduire la vulnérabilité aux baisses du prix des produits agricoles de base. Il semblerait que les pays ACP sont confrontés à des difficultés accrues dans le processus de transition en raison de la politique plus stricte en matière de sécurité des denrées alimentaires.

Un troisième domaine ayant été identifié a trait à l'impact subi par les entreprises des pays ACP qui souhaitent s'étendre, au-delà de leur base nationale et régionale, au commerce international avec l'UE.

Plusieurs firmes sont capables d'exporter au niveau international mais n'ont aucun intérêt à payer le coût du respect des normes SPS pour écouler leurs produits sur les marchés extérieurs. Cette évolution est préoccupante parce qu'elle limite fortement la capacité d'intégration régionale qui permettrait pourtant de constituer une plateforme favorisant la croissance des exportations internationales ce qui multiplie plus encore les conséquences. En effet, dans certaines régions ACP, les économies les plus avancées et significatives sur le plan économique s'emploient à développer des normes en matière de sécurité des denrées alimentaires pouvant être considérées comme
« équivalentes » aux normes de l'UE. Le cas échéant, le resserrement des normes de l'UE aura pour conséquence, non seulement de limiter la capacité des entreprises ACP à s'étendre sur les marchés internationaux, mais également de contraindre certains producteurs ACP à se retirer de leur marché régional à mesure que les critères imposés par l'UE en matière de sécurité des denrées alimentaires deviennent la norme. Dans le cadre du débat sur la reconnaissance mutuelle, les implications pour le commerce régional des normes plus strictes en matière de sécurité des denrées alimentaires de l'UE sont des questions auxquelles il convient d'être attentif.

Pour autant que les petites exploitations bénéficient d’une assistance technique leur permettant de satisfaire aux normes plus rigoureuses en matière de sécurité des denrées alimentaires, il est possible de les maintenir dans la chaîne d’approvisionnement et ils pourraient même tirer un bénéfice économique réel des débouchés commerciaux offerts. Toutefois, dans le contexte du fort ralentissement économique et du fléchissement des prix sur les principaux marchés auxquels nous assistons actuellement, l’augmentation des coûts fixes liée aux normes SPS plus rigoureuses est susceptible de poser de graves problèmes de viabilité commerciale.

3.3 Conséquences au niveau des recettes gouvernementales

Les nouvelles normes de sécurité des denrées alimentaires de l'UE dont notamment le règlement relatif aux aliments pour animaux et à l'alimentation confère de nouvelles responsabilités aux gouvernements ACP et auront, par ailleurs, des conséquences financières significatives en ce qui concerne le coût initial mais également le coût du maintien et de la gestion d'une autorité de contrôle de la sûreté sanitaire. Dans les pays ACP de plus petite taille notamment (étant entendu que plus de la moitié des pays ACP comptent moins de 2 millions d'habitants), il est très improbable que le volume de la production à l'exportation suffise à instaurer une base durable pour le financement des institutions en charge de la sécurité des denrées alimentaires. Les administrations nationales devront recevoir un soutien sur une base permanente pour éviter que les petites économies ACP soient exclues des marchés d'exportation des produits agroalimentaires vers l'UE. Cela est particulièrement vrai pour les PMA qui devront bénéficier de programmes d'assistance spéciaux.

Le sérieux de cette question a été mis en lumière par l’évaluation de la DG SANCO de 2008 sur la capacité de l’autorité compétente en République dominicaine à assurer la conformité avec les exigences de l’UE en matière de pesticides. L’évaluation a eu lieu après la notification de niveaux anormalement élevés de résidus de pesticides dans les produits importés par l’UE. Le rapport est parvenu à la conclusion suivante: « Le système de contrôle en place est déficient. L’usage de produits phytosanitaires est fréquent et n’est pas efficacement contrôlé en termes d’autorisation, de commercialisation ou d’usage. Plusieurs pesticides non autorisés à la vente et à l’usage dans l’UE sont régulièrement utilisés dans les produits destinés à l’exportation. Le système de contrôle ne fournit aucune garantie équivalente aux normes de l’UE. Il n’y a pas de capacité analytique et par conséquent la présence d’autres résidus présentant des risques toxicologiques reste très probable dans les produits exportés ». Le rapport a formulé quelques recommandations dans sept domaines, l’autorité compétente de la République dominicaine devant soumettre un plan d’activité dans les 25 jours à compter de la réception du rapport. Les mesures recommandées, sont:

• l’amélioration du système de contrôle des pesticides dans le secteur des fruits et légumes destinés à être exportés vers l’UE, conformément aux normes européennes;
• la tenue d’un registre en bonne et due forme de l’utilisation de produits phytosanitaires dans les produits exportés vers l’UE;
• la mise en place d’un programme de contrôle post-enregistrement pour la commercialisation, l’usage et la qualité des pesticides;
• la détermination de niveaux de résidus maximums pour les biens exportés vers l’UE et la communication de ces limites aux producteurs et exportateurs;
• le développement d’un plan pour surveiller les résidus de pesticides;
• le développement d’une capacité analytique pour contrôler les niveaux de résidus maximums de pesticides;
• la mise en place d’un système d’autorisation basé sur l’évaluation des risques, d’un registre des produits autorisés et de leur usage, et la communication de ces informations aux agriculteurs, aux entrepôts et aux exportateurs.

Il s’agit pour l’autorité compétente de République dominicaine d’un programme d’action considérable, dont les implications financières pourraient être substantielles, aussi bien à l’échelon des pouvoirs publics que du secteur privé.

Cette situation doit être apprécié dans le cadre du ralentissement économique actuel, qui soumet les finances publiques des pays ACP à des pressions financières considérables. Dans ce contexte, la CE pourrait bien devoir faire preuve d’une certaine souplesse quant aux échéances fixées pour la mise en œuvre des recommandations de la DG SANCO (dans le cas de la République dominicaine, le délai pour remédier aux domaines de préoccupation recensés dans le rapport d’évaluation a été fixé à juin 2010).

3.4 Les programmes d’assistance de la CE existants

La CE soutient actuellement deux grands programmes sectoriels et un programme général de mise en conformité avec les normes en matière de sécurité des denrées alimentaires dans les pays ACP, à savoir:

• une initiative sur les pesticides (PIP) d’un montant de €33,5 millions destinée à améliorer la compétitivité du secteur horticole, lancée en 2003 et mise en œuvre par l’intermédiaire du COLEACP;
• le programme d’assistance aux exportateurs de produits de la pêche d’un montant de €42,7 millions, destiné à les aider à se conformer aux normes sanitaires internationales (Programme de renforcement des conditions sanitaires des produits de la pêche), lancé en 2003;
• le « Programme de renforcement des systèmes de sécurité des denrées alimentaires par les mesures SPS dans les pays ACP », d’un montant de €29,5 millions, lancé en 2007.

Outre ces programmes sectoriels, la CE a établi le programme Trade.com doté d'un budget de 50 millions d'euros. Il est composé de trois éléments dont un a trait au financement de projets pilotes visant à faire face aux contraintes institutionnelles et en termes d’approvisionnement en accordant une attention particulière au renforcement des capacités des pays ACP à respecter les normes techniques et les exigences SPS. On déplore toutefois que cet aspect soit un élément relativement mineur du programme. En effet, ce programme se focalise sur la satisfaction de besoins immédiats à savoir, la formulation de stratégies et les négociations commerciales.

Par ailleurs, la DG SANCO a lancé une nouvelle initiative de formation sur la sécurité des denrées alimentaires intitulée « Une meilleure formation pour des denrées alimentaires plus sûres en Afrique». Cette initiative vise à assurer aux participants une connaissance actualisée de la législation de l’UE dans ces domaines et à promouvoir des contrôles harmonisés et efficaces. Quelque €10 millions seront dépensés au cours des trois prochaines années dans sept domaines couverts par le programme: quatre mis en œuvre par l’intermédiaire de l’Organisation mondiale de la santé animale, pour un montant de €5,4 millions, et trois mis en œuvre par des consultants pour un montant de €4,12 millions. Selon la personne de la Commission européenne chargée de la santé, Mme Androulla Vassiliou, les principaux objectifs de ces programmes opérationnels sont les suivants:

• renforcer les capacités humaines par la formation de formateurs, notamment dans les services vétérinaires et les laboratoires;
• contribuer à améliorer les cadres juridiques nationaux et régionaux pour aller vers des systèmes harmonisés;
• renforcer la capacité des petites et moyennes entreprises pour ce qui est de leur accès aux marchés locaux, régionaux et communautaires;
• renforcer la capacité de l’Union africaine dans le domaine des SPS.

Parmi les autres priorités, le programme vise l’échange d’informations et de conseils sur l’action à mener; le renforcement des systèmes officiels de contrôle des denrées alimentaires et des aliments pour animaux et la modernisation et la réhabilitation des laboratoires d’essai et de certification. Des plans ont été élaborés en vue de créer une page Internet spécifique destinée à fournir des informations sur cette initiative, une fois qu’elle sera mise en oeuvre.

Potentiellement, l’instauration de liens de coopération directs entre les autorités publiques africaines et les services de la CE chargés de la mise en œuvre opérationnelle des politiques devrait permettre d’améliorer le ciblage et l’efficacité de l’assistance communautaire dans ces domaines. Toutefois, pour que ce processus porte ses fruits, il est essentiel que le dialogue soit pris en charge par les services opérationnels compétents de la CE et non confié à des consultants externes.

Outre ces programmes, la CE soutient plusieurs initiatives au niveau national. Au Burundi, par exemple, la CE finance un programme SPS au titre de l'ancien fonds STABEX et, en Namibie, elle a eu recours au budget du 9e FED pour financer un programme constitué de mesures d'urgence visant à garantir le respect des normes sanitaires dans le secteur de la viande bovine dans les régions où les conclusions du rapport de l'OAV de l'UE portaient à croire que les échanges allaient être interrompus si des mesures urgentes n'étaient pas prises. De surcroît, ce programme a été financé au titre du PIN et attribué à un programme de développement rural de grande envergure qui était encore en préparation. Cette situation soulève des questions significatives en ce qui concerne l'affectation de ressources internes dans les pays ACP.

Alors que les responsabilités en matière de sécurité des denrées alimentaires sont souvent réparties entre les différentes administrations nationales, dans la plupart des pays ACP, il n'existe pas de base institutionnelle suffisamment saine pour mobiliser les ressources nécessaires et apporter une solution aux questions prioritaires dans le domaine de la sécurité sanitaire des denrées alimentaires.

Cela signifie que les départements concernés ne sont souvent pas à même d'obtenir un financement dans le cadre d'un budget affecté à l'échelon national (le PIN, par exemple) lorsque les administrations plus importantes (transport, éducation, santé, agriculture), qui ont plus d'expérience dans le domaine de l'assistance octroyée par la CE, sont prioritaires dans les décisions budgétaires. Pour toutes ces raisons, les administrations et les autorités en charge de la sécurité des denrées alimentaires dans les pays ACP sont souvent privées des ressources nécessaires pour résoudre ces problèmes critiques.

En étendant le soutien aux pays ACP afin de les aider à relever le défi de la sécurité des denrées alimentaires, il faudra peut-être établir des dispositifs et des structures institutionnelles spécifiques pour que les structures institutionnelles en charge de la sécurité des denrées alimentaires des pays ACP reçoivent une aide efficace pour relever les défis auxquels elles seront confrontées. Bien que le dispositif pan-ACP d’un montant de 30 millions d’euros représente un premier pas dans cette direction, les ressources disponibles seront à peine suffisantes pour couvrir les besoins diagnostiques de départ et seront vraisemblablement insuffisantes pour financer les besoins d’investissement subséquents.

3.5 Relever le défi de la sécurité des denrées alimentaires

3.5.1 Entamer le dialogue sur l'application des normes

En ce qui concerne les normes de sécurité des denrées alimentaires, il semble qu'il faille établir des structures formelles de dialogue sur la question de savoir comment les différents règlements de l'UE en la matière peuvent être appliqués en pratique compte tenu de la situation spécifique de chaque pays ACP. C'est essentiel pour éviter la mise en place de programmes onéreux, qui pourraient être inappropriés et ensuite contestés par l'UE. Des structures de dialogue similaires semblent également nécessaires pour aborder la question des normes du secteur privé, en mettant à profit l’expérience récente du Kenya.

3.5.2 Contribuer au coût de la mise à niveau avec les normes de l'UE

Compte tenu des implications financières pour les pays ACP du respect des normes de sécurité des denrées alimentaires de l'UE, il pourrait être utile d'établir une facilité à bas coût pour aider les entreprises ACP à réaliser les investissements nécessaires pour respecter les normes de l'UE. Cette facilité devrait être établie à l'échelon local (pour éliminer les risques liés au taux de change) en employant les budgets employés en réalisant des avances sur titres à un taux d'intérêt favorable. Elle devrait aussi fonctionner comme un fonds de rotation de manière à fournir une source permanente de soutien visant à apporter des améliorations dans le domaine de la sécurité des denrées alimentaires.

3.5.3 Satisfaire les besoins d'information et d'assistance technique

En outre, il paraît nécessaire de prévoir un certain nombre d'initiatives complémentaires pour permettre un accès en temps voulu aux informations relatives à l'évolution des exigences en matière de sécurité des denrées alimentaires (notamment concernant l’utilisation des produits phytopharmaceutiques) et au soutien technique ciblé sur les entreprises ACP afin d'aider celles-ci à accéder à des moyens rentables pour respecter les normes imposées par l'UE en la matière et ce, en tenant compte de la situation spécifique de chaque pays ACP.

3.6 Établir un dispositif spécial de contrôle de la sécurité des denrées alimentaires

L'établissement de capacités de contrôle de la sécurité des denrées alimentaires dans les pays ACP est un domaine dans lequel il convient également de prévoir un subventionnement. En la matière, les besoins de la phase initiale à l'échelon national sont connus: son coût est évalué à 2 millions d'euros environ par pays ACP. À cela, il conviendrait toutefois d'ajouter 5 millions d'euros environ par pays au titre de certains dispositifs régionaux.

La subvention totale devra être de 180 millions d'euros environ pour les mesures initiales visant à renforcer la capacité de contrôle de la sécurité des denrées alimentaires dans les pays ACP.

Etant donné l’ampleur de l’enveloppe financière globale nécessaire, il faut élargir le « Programme de renforcement des systèmes de sécurité des denrées alimentaires par les mesures SPS dans les pays ACP », d’un montant de €30 millions, lancé en 2007, éventuellement par la création, dans le cadre des APE restant à conclure, d’un fonds fiduciaire régional spécifique pour la sécurité des denrées alimentaires.

Les fonds devront de toute évidence être plus facilement accessibles et disponibles aussi bien pour un programme glissant de mesures structurelles que de mesures d’urgence, si celles-ci devaient s’avérer nécessaires pour maintenir l’accès au marché existant. Les trusts funds régionaux, sous l’égide des conseils d’administration dirigés par le secteur privé, semblent constituer un modèle de déploiement de l’aide plus adapté à ce domaine que les programmes horizontaux établis par la CE à ce jour. Il s'agit là d'une condition essentielle, les organismes existants en charge de la sécurité des denrées alimentaires dans les pays ACP n’étant peut-être pas suffisamment influents au niveau institutionnel pour obtenir le budget nécessaire au titre du PIN concerné lorsque des administrations nationales plus importantes tendent à dominer le processus de programmation du PIN.

3.6.1 Résoudre le problème du coût de fonctionnement

Un domaine supplémentaire dans lequel il convient de faire preuve de créativité a trait au financement du coût de fonctionnement payé par les autorités chargées de contrôler la sécurité des denrées alimentaires à l'échelon national étant donné que dans plusieurs pays ACP l'environnement commercial dans lequel les organismes évoluent ne permet pas que ces dispositifs soient autofinancés via les utilisateurs. Il est nécessaire de résoudre ce problème pour éviter de compromettre la base des exportations vers l'UE. Une solution serait d’utiliser l’écart entre les taux d’intérêt sur les prêts financés par des dons prévus au titre du FED (la différence entre le taux d’intérêt payé à la BEI pour le prêt et le taux d’intérêt prélevé à l’emprunteur final). Les prêts financés par des dons peuvent être proposés via l’approche des trusts funds aux entreprises commerciales afin qu’elles investissent dans la mise en conformité aux normes de sécurité des denrées alimentaires. Le montant de l’écart entre le prix auquel les fonds de l’accord de Cotonou sont mis à disposition et le taux d’intérêt prélevé sur les prêts accordés aux entreprises commerciales (calqué sur celui du marché) pourrait alors être utilisé pour financer l’infrastructure nécessaire à la vérification de la mise en conformité aux normes de sécurité des denrées alimentaires.

3.6.2 Utilisation accrue des dérogations temporaires

Un dernier point qui appelle une action est lié aux problèmes aussi bien transitoires que structurels liés à l’examen des pesticides. En effet, il convient étudier la possibilité de recourir plus largement à des dérogations temporaires pour les produits n’ayant pas été soumis en vue d’une autorisation dans le cadre des nouvelles procédures, mais qui ne suscitent par ailleurs aucune préoccupation en matière de sécurité des denrées alimentaires et pour lequels n’existent aucun produit de substitution.

[1] Voir le discours du commissaire Fischler devant les ministres de l'agriculture de l'UE (SPEECH/03/238-13/05/2003) disponible à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.gettxt=gt&...