Enjeux des négociations APE entre l'UE et l'Afrique orientale et australe (ESA)

Table des matières

1 Contexte et principaux enjeux.
2 Récents développements.
2.1 Avancement des négociations en 2009
2.2 Impact de l’accès en franchise de droits et de contingents
2.3 Résoudre les incompatibilités
2.4 Soutien de l’ajustement de la production et du commerce dans le sect...
2.5 Développements régionaux dans la région d’Afrique orientale et australe
3 Implications pour les pays ACP
3.1 Gestion des questions litigieuses
3.2 Problèmes rencontrés concernant l’accès en franchise de droits et de...
3.3 Garantir un soutien efficace pour le processus d’ajustement de la pr...
3.4 Réconciliation du processus régional d’intégration
3.5 Réimposition potentielle des droits
Annexes
Sources d’information

A propos de cette mise à jour

La note de synthèse du CTA sur : les enjeux des négociations APE entre l’UE et la région ESA a initialement été publiée en octobre 2008 sur le site Agritrade ainsi que dans sa publication annuelle Compendium 2009 sur les ‘enjeux du commerce ACP-UE dans le secteur agricole et de la pêche’. Cette note consiste en une mise à jour de la précédente version et est structurée de la manière suivante :

1. Contexte et principaux enjeux : résumé succinct de la précédente note de synthèse, et si nécessaire, une mise à jour des enjeux clés ;
2. Récents développements : revue des principaux faits marquants depuis la parution de la précédente note de synthèse ;
3. Implications pour les pays ACP : analyse de l’impact des récents développements pour les pays ACP concernés.

La note de synthèse 2008 est disponible sur demande. Contact : agritrade-mail@cta.int.

1 Contexte et principaux enjeux

Les Etats négociateurs de l’Accord de partenariat économique (APE) de la région Afrique orientale et australe (mieux connu sous l’acronyme anglophone « ESA ») commercent actuellement avec l’UE en vertu de sept accords commerciaux différents. Cinq pays moins avancés (PMA) ont refusé de parapher un APEI (APE intérimaire) et exportent en vertu de l’arrangement unilatéral non réciproque ‘Tout sauf les armes’ (TSA), qui fait partie du régime de système de préférences (tarifaires) généralisées (SPG) de l’UE. La Somalie n’a jamais participé aux négociations, alors que la République démocratique du Congo (RDC) était ambiguë quant à sa participation. Les cinq membres de l’Union douanière de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE) ont paraphé collectivement un accord unique, alors que six membres de la région ESA ont paraphé des APEI bilatéraux, dont quatre ont été signés. Alors que chaque gouvernement ayant paraphé un APEI a établi son offre tarifaire en tenant compte du Tarif Extérieur Commun (TEC) du Marché commun d’Afrique orientale et australe (COMESA), selon une analyse publiée par l’Overseas Development Institute et l’European Centre for Development Policy Management (ECDPM), ‘les détails de leur libéralisation et de leurs paniers d’exclusion sont différents’. En outre, des problèmes se posent concernant la classification du TEC du COMESA, avec « plus de mille produits qui sont libéralisés par un ou plusieurs pays de la région ESA et qui présentent des divergences quant à leur classification à l’intérieur du TEC » et, dans certains cas, la classification d’un même produit est différente dans tous les calendriers de libéralisation.

Une multiplicité d’engagements différents des pays de la région ESA envers l’UE a donc vu le jour. Un arrangement unique de réduction tarifaire cohérent avec l’établissement d’un TEC n’a été mis en place que dans le cas de la CAE. Non seulement l’importance et le rythme de la libéralisation tarifaire varient, mais également le type de produits sensibles exclus des engagements d’élimination tarifaire, une seule catégorie de produits agricoles étant commune dans la liste des exclusions en vertu des six APEI conclus bilatéralement. Dans tous les autres domaines soumis à des exclusions, au moins un gouvernement de la région ESA a paraphé un APEI soumettant ces produits « exclus » à un certain niveau d’élimination tarifaire (voir Annexes 1 et 2).

Tableau 1 : Etat d'avancement des négociations APE ESA-UE (au 1er mars 2010)

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Source : compilé par l’auteur.

Ces différents engagements d’élimination tarifaire pourraient potentiellement poser des problèmes étant donné que les gouvernements de la région ESA cherchent à aller au-delà des engagements régionaux de zone de libre-échange (ZLE), en créant une union douanière régionale. Cependant, il convient de relever qu’un certain nombre d’APEI contient des dispositions sur la révision des engagements d’élimination tarifaire dans le contexte des initiatives régionales d’intégration, à condition que la compatibilité globale de l’accord avec les règles de l’OMC soit maintenue.

Au-delà des engagements d’élimination tarifaire, les membres de la région ESA cherchent à réviser une série de dispositions liées aux ‘clauses litigieuses’ concernant : la clause de « statu quo » ; le droit d’utiliser des taxes à l’exportation comme outil politique ; la clause de la nation la plus favorisée (NPF) ; les règles d’origine ; le droit d’utiliser des licences d’importation pour réglementer le commerce des produits sensibles ; des dispositions de sauvegarde agricoles spéciales ; des dispositions de protection des industries naissantes ; la portée de la dimension développement de l’APEI ; et la définition de l’‘essentiel des échanges’ (une question importante si une offre commune régionale d’élimination tarifaire finit par apparaître).

Concernant les initiatives d’intégration régionales en Afrique orientale et australe, des problèmes se sont posés sur l’établissement d’un TEC du COMESA. Même si la structure du TEC a été décidée de commun accord (matières premières et biens d’équipement – TEC de 0 % ; biens intermédiaires – TEC de 10 % ; produits finaux – TEC de 25 %), aucun accord n’a été conclu quant à « une définition formelle affectant chaque produit de la nomenclature à l’un ou l’autre groupe ». Chaque catégorie semble être définie d’une manière différente dans chaque calendrier national de libéralisation. Un nouveau facteur de complication au niveau régional est l’engagement pris au niveau des chefs d’État pour l’établissement d’un grand accord de zone de libre échange réunissant l’Union douanière de l’Afrique australe (UDAA), la Communauté de développement de l’Afrique australe (CDAA), le COMESA et la CAE.

À la fin de l’année 2008, la situation parmi les pays de la région ESA était la suivante :

a) une multitude d’engagements d’élimination tarifaire ont été présentés et paraphés, et dont les incompatibilités constituent une barrière importante à l’établissement d’un APE complet unique et commun regroupant tous les États de la région ESA ;

b) des efforts ont été consenti pour finaliser les engagements d’élimination tarifaire d’APEI par d’autres membres de la région ESA qui n’ont pas encore paraphé un APEI, la Zambie étant le dernier pays à prendre le train en marche ;

c) les discussions se poursuivent autour d’une série de clauses litigieuses, mais des progrès restent lents, avec une divergence de points de vue persistante sur la chronologie de la résolution de ces clauses litigieuses et de la signature des APEI ;

d) des discussions plus vastes ont porté sur l’intégration régionale, un nouvel engagement ayant été consenti pour la mise en place d’une zone de libre-échange et, ultérieurement, d’une union douanière englobant les États membres de la CDAA, de la CAE et du COMESA dans un cadre unique ; cela devrait compliquer davantage les efforts visant à créer un APE unique, commun et complet ;

e) des problèmes persistent avec l’harmonisation des calendriers tarifaires nationaux avec le TEC du COMESA.

Pour que la relation ESA-UE évolue dans le bon sens, il conviendra de faire preuve de flexibilité pour concilier les incompatibilités existantes dans les engagements d’élimination tarifaire des APEI paraphés avec les nouvelles initiatives d’intégration régionale mises en place après le paraphage des APEI de la région ESA.

2 Récents développements

2.1 Avancement des négociations en 2009

En novembre 2008, la CE avait fixé mars 2009 comme échéance pour la signature des différents APEI, afin de procéder à la mise en œuvre des engagements réciproques conclus en vertu des différents APEI paraphés et de permettre un avancement plus rapide avec la conclusion d’un APE régional complet ne se limitant pas au commerce de biens.

Cependant, à l’approche du mois de mars 2009, il s’est avéré que les négociateurs d’Afrique de l’Est cherchaient une extension du délai pour la conclusion d’un APE complet avec l’UE. Cette extension du délai était jugée nécessaire « afin d’éviter de se plonger tête baissée » vers la signature d’un accord et d’assurer que « les économies régionales ne sont pas exposées à une concurrence préjudiciable face à l’UE, dont les économies sont bien plus avancée ». Ceci faisait suite aux délibérations des ministres du Commerce de la région ESA qui ont appelé à ce que les problèmes soient pleinement considérés avant que tout engagement ne soit pris vis-à-vis de l’UE. Les ministres de la région ESA ont souligné plus particulièrement la nécessité de développer des « points de référence par rapport auxquels mesurer le succès ou l’échec de l’APE et à évaluer comment ces points de référence se portent en matière de développement ». Ils ont affirmé que les « APE devraient [leur] être plus favorables que l’ancien accord commercial et économique avec la CE et qu’en conséquence, [ils ont] besoin d’une série d’indicateurs pour assurer et vérifier qu’ [ils ne sont] pas en moins bonne posture par rapport à l’année précédente ».

Il s’avère que cette approche plus prudente de la part des négociateurs commerciaux, appliquée à travers un certain nombre de régions ACP, a été en partie une réaction à la gravité du déclin économique mondiale et ses conséquences émergentes pour les économies africaines. C’est particulièrement le cas au vu du débat de plus en plus important sur l’impact des ‘clauses litigieuses’, qui sont apparues dans un certain nombre de régions, dont beaucoup sont axées sur la réglementation du commerce agricole et la protection des industries naissantes dans le secteur agro-alimentaire.

Un délai fixé au 31 juillet 2009 a donc été proposé par la CE pour la signature de l’APEI entre la CAE et l’UE. C’est dans ce cadre que les ministres CAE ont souligné en juillet 2009 la nécessité de poursuivre la résolution des questions en suspens. Les ministres ont ainsi appelé à :

• la mise en place d’un mécanisme crédible pour traiter la question des coûts d’ajustement liés à l’APE ;
• l’intégration de « filets de sécurité économiques et de développement pour soutenir les ajustements économiques requis », de façon à faciliter l’adoption au niveau national des accords régionaux conclus ;
• l’engagement politique entre les parties pour sortir de l’impasse relative aux questions économiques et de développement en suspens ;
• accorder davantage de temps pour conclure les négociations étant donné la nature « sérieuse et substantielle » de ces questions et préoccupations.

Les rapports de presse ayant suivi l’échec de la signature de l’APEI CAE-UE à l’échéance du 31 juillet ont suggéré que les exportations de la CAE vers l’UE pourraient être affectées par un nouveau report de la signature de l'APEI CAE-UE. Tout retrait de l’accès transitionnel en franchise de droits et de contingents étendu en vertu de la réglementation du Conseil de l’UE de décembre 2007 (n° 1528/2007) n’affecterait que les exportations kenyanes, le Kenya étant particulièrement susceptible de rencontrer des difficultés puisqu’il s’agit du seul pays non PMA dans le groupe CAE.

Au-delà de la CAE, les gouvernements de quatre pays de l’ESA (Maurice, Seychelles, Madagascar et Zimbabwe) ont signé à Maurice, leurs APEI le 29 août 2009. Lors de la cérémonie de signature, le commissaire en charge du commerce de la CE a relevé que ‘Nous disposons maintenant d’une base pour construire un partenariat commercial plus complet qui soutiendra les efforts déployés par les pays de l’ESA pour bâtir des économies diversifiées et durables’. Le commissaire en charge du commerce a maintenu que les accords signés rassemblent ‘des pays variés dans le cadre d’un accord commercial unique avec l’UE, adapté aux besoins spécifiques de la région et reconnaissant sa diversité. Cependant, cette vision contraste nettement avec la réalité du réseau des relations commerciales que les APEI ont introduites. Il a cependant été reconnu dans le mémorandum de la Commission accompagnant le communiqué de presse que, jusqu’à présent, « les pays de l’ESA n’ont pas été en mesure de présenter une offre unique d’accès au marché régional ».

Le principal effet de la signature de leurs APE intérimaires par quatre membres de la configuration de l’AfOA est le début de la mise en œuvre des réductions tarifaires sur les exportations de l’UE vers les pays signataires. Ces réductions devraient affecter, selon le pays, « entre 80 % et 92 % des importations en provenance de l’UE » au cours des quinze prochaines années. Selon l’analyse entreprise par l’ODI/ECDPM dans leur rapport final « The new EPAs: comparative analysis of their content and the challenges for 2008 », les premiers effets importants seront ressentis à Maurice, où ‘la première phase de libéralisation doit s’achever en 2008’, concernant un quart des importations en provenance de l’UE. Ce processus de libéralisation tarifaire en début de période est cependant tout à fait cohérent avec la stratégie nationale de développement de Maurice, qui cherche de facto à positionner Maurice comme une plate-forme de production et de traitement au service des marchés régionaux et internationaux.

Ce processus de libéralisation tarifaire à Maurice contraste avec les processus au Zimbabwe et aux Seychelles, où la première étape d’élimination tarifaire ne commencera qu’en 2013. Cependant, dans le cas du Zimbabwe, « il est tout à fait possible que les importations en provenance de l’UE concurrencent la production locale dans ces secteurs » à partir de 2013. Dans le cas de Madagascar, les produits qui seront libéralisés en 2013 représentent 37 % des produits importés en provenance de l’UE sur la période 2004-2006. Cependant, il convient de relever qu’« aucun des produits libéralisés en 2013 ne sera agricole ».

À la veille de la cérémonie de signature, les gouvernements de Zambie et des Comores ont refusé de signer leurs APEI paraphés. La Zambie et le Zimbabwe, pourtant géographiquement contigus, excluent des produits différents dans le cadre du processus d’élimination tarifaire. Une question se pose dès lors : dans le contexte de la zone de libre échange de la COMESA et de celle de la CDAA, comment la Zambie arrêtera-t-elle l’importation de produits européens entrant en franchise de droits via le Zimbabwe, alors que la politique nationale est de maintenir des droits de douane sur certains produits agricoles sensibles spécifiques (par exemple le lait et le fromage). Ces craintes concernant l’alignement des différentes propositions de couverture des produits dans les APEI individuels avec les engagements régionaux de libéralisation tarifaire pourraient figurer parmi les problèmes que le gouvernement zambien souhaiterait voir résolus avant de s’engager dans le processus APE de l’ESA.

La cérémonie de signature du 29 août 2009 n’a donc inclus que 4 des 16 membres originaux de la région ESA. Les cinq membres ESA de la CAE (comprenant désormais la Tanzanie ‘transférée’ de la région CDAA fin 2007) n’ont pas signé leurs APEI. Deux autres gouvernements de la région ESA qui avaient paraphé les APEI (Zambie et Comores) ont refusé de signer, alors que six gouvernements continuent de préférer les échanges en vertu du régime SPG TSA non réciproque. Dans ce contexte, un représentant du gouvernement éthiopien a exprimé l’idée que ‘l’Éthiopie ne sortirait aujourd’hui ni gagnante ni perdante de la signature de l’APE et n’envisage pas de signer l’accord dans un avenir proche’. Ce problème de la promotion de la participation des PMA aux régimes commerciaux préférentiels réciproques avec l’UE est un des problèmes non résolus au cœur des négociations APE, qui est un problème particulièrement grave dans la région ESA où la majorité des membres, représentant la grande majorité de la population de la région, est classée PMA.

En août 2009, des discussions ont aussi eu lieu concernant un « accord de partenariat complet, qui couvrira des domaines comme les services, les investissements, l’agriculture, les normes techniques, la facilitation des échanges et les règles liées au commerce, la protection des industries naissantes, les taxes à l’exportation, les restrictions quantitatives, la clause de statu quo, les sauvegardes agricoles, la clause NPF et le traitement des régions d’outre-mer de l’UE (notamment La Réunion) ». D’après le communiqué de presse de la CE, « les deux parties sont convenues de poursuivre les négociations sans délai ». Le communiqué de presse de la CE mettait en évidence le fait que, compte tenu du statut de PMA de Djibouti, de l’Éthiopie, de l’Érythrée, du Malawi et du Soudan, les gouvernements de ces pays « n’ont pas besoin de soumettre d’offre d’accès au marché pour signer l’accord et bénéficier des dispositions relatives à la coopération au développement et à la pêche pendant que les négociations en vue d’un accord plus complet se poursuivent ». La CE reconnaît que « beaucoup reste à faire » sur les questions liées au commerce, aucun consensus n’ayant pu être dégagé parmi les gouvernements de la région ESA sur ces questions. S’agissant des services, aucune discussion sur l’accès au marché n’a encore été engagée. En ce qui concerne la coopération au développement, les gouvernements ESA souhaitent « renforcer la formule en rapport avec la disponibilité de fonds supplémentaires provenant des États membres de l’UE ». Le dialogue se poursuit sur la proposition de la région ESA d’établir des critères de développement dans l’accord.

L’édition Éclairage sur les négociations de novembre 2008 signalait que la conclusion d’un APE ESA-UE complet apparaissait improbable pour 2009, et ce fut en effet le cas. Selon les représentants de l’ESA, « les désaccords en cours concernant les clauses de sauvegarde et d’industries naissantes et sur les taxes d’exportation, doivent être résolus avec l’UE afin que les sept autres pays de la région s’engagent vers un APE ». Cependant, les questions liées à « la modification des droits de douane sur certains produits sensibles » et au maintien de contingents tarifaires dans quatre zones principales ont cependant été largement résolues.

En décembre 2009, la pression s’est intensifiée sur les membres de la CAE pour signer l’APEI, avec des communiqués de presse maintenant que « l’Union européenne a pour la première fois indiqué que la non-signature du nouvel accord commercial par la Communauté des États d’Afrique de l’Est débouchera sur la réintroduction de taxes sur les exportations kenyanes vers l’Europe ». Ceci fait suite à la publication d’une déclaration de presse de la délégation de la CE à Nairobi rappelant que la non-finalisation du processus de négociation APE pourrait donner lieu à l’application de droits SPG standard sur les exportations kenyanes. Cette déclaration a été corroborée par les commentaires du responsable de l’unité APE à Bruxelles, Jacques Wunenburger, qui a affirmé qu’il ne s’agissait plus maintenant de discuter des coûts d’un APE mais bien des « coûts d’un non-APE ». La perspective d’un tel développement entraîne des préoccupations chez les exportateurs kenyans d’horticulture et de floriculture.

Cependant, en février 2010, le gouvernement kenyan a réaffirmé sa volonté de préserver la solidarité régionale avec ses partenaires de la CAE et s’est engagé à redoubler d’efforts en vue de la résolution des questions en suspens. Pourtant, le chef de la délégation européenne en Tanzanie a averti que la situation actuelle « n’est pas tenable », puisque l’APEI UE-CAE n’est toujours pas signé. Selon lui, le fait de bénéficier d’un accès libre aux marchés européens sans avoir signé d’APEI légalement contraignant est en fait contraire aux règles de l’UE et de l’OMC ». En réaction, la ministre tanzanienne du Commerce a réitéré l’engagement du gouvernement envers la signature d’un accord « le plus rapidement possible après avoir résolu ces questions ». Le gouvernement ougandais, pour sa part, a aussi réitéré son engagement à signer un accord sur l’accès au marché et l’aide au développement en 2010, mais a indiqué son refus de conclure un accord complet incluant des dispositions sur le commerce des services, les règles d’investissement et les marchés publics. Il semble clair qu’une multiplicité de problèmes devront être résolus avant que tous les gouvernements de la CAE puissent signer l’APEI, ce geste ne posant pas nécessairement les bases du genre d’APE que souhaite la CE.

2.2 Impact de l’accès en franchise de droits et de contingents

Concernant l’accès des exportations des pays de la région ESA au marché de l’UE, suite à la fin des accords transitionnels, les membres de la région ESA ont bénéficié en octobre 2009 d’un accès complet en franchise de droits et de contingents, que ce soit en vertu d’un APEI ou des conditions TSA. Du point de vue des pays de la région ESA, le secteur le plus affecté par l’octroi d’un accès complet en franchise de droits et de contingents est le secteur du sucre. Les exportations de sucre ne sont maintenant limitées que par le plafond de sauvegarde ACP global (seuil du déclenchement 3,5 millions de tonnes), applicable uniquement aux exportateurs de sucre ACP non-PMA.

La région ESA a été un centre d’intérêt majeur pour les investissements d’entreprises européennes, sud africaines, indiennes et du Golfe dans l’expansion du secteur du sucre. Associated British Foods, le propriétaire de British Sugar et Billington’s, est actionnaire à 51 % d’Illovo, qui a fait des investissements importants au cours de ces dernières années en Zambie, au Malawi et en Tanzanie dans la région ESA.

La Zambie constitue l’un des membres de la région ESA le plus fortement influencé par l’introduction progressive de l’accès en franchise de droits et de contingents. Les exportations zambiennes de sucre vers l’UE sont passées de 30.000 tonnes en 2007 à 100.000 en 2009, avec une hausse prévue à 250.000 tonnes d’ici 2010/2011. En outre, compte tenu du nouvel investissement d’Illovo, la production de sucre de Zambie devrait passer de 250.000 tonnes à 440.000 tonnes (avec un potentiel à plus long terme pouvant atteindre 1 million de tonnes).

De même, au Malawi, la production de sucre a atteint 266.000 tonnes en 2008, jusqu’à 207.000 tonnes en 2000, et devrait atteindre 310.000 tonnes en 2010. Après des exportations préférentielles de 50.000 tonnes en 2000, le Malawi vise à exporter quelque 100.000 tonnes vers le marché de l’UE en 2010/2011. Dans le cas du Malawi et de la Zambie, Illovo et ses partenaires professionnels (liés par le biais d’Associated British Foods) devraient jouer le rôle dominant dans ces échanges.

Parallèlement, en Tanzanie, une expansion de la production de 25% avec l’utilisation de la capacité de raffinage existante est envisagée.

L’Ouganda, le Soudan et l’Éthiopie visent également à augmenter la production de sucre, principalement sur la base d’investissements de l’Inde et, dans le cas du Soudan, des États du Golfe. La production de sucre en Ouganda devrait augmenter de 11 % au cours de la saison à venir (2009/2010), passant ainsi de 282.385 tonnes à 313.240 tonnes. Cette hausse résulte d’investissements d’entreprises locales et d’investissements étrangers indiens dans la mise à niveau des raffineries existantes. Les trois principales usines, qui représentent 98 % de la production nationale, visent à étendre leur production combinée de sucre à 335.000 tonnes d’ici 2011.

Pour sa part, le Soudan devrait être le prochain ‘Brésil’, dont le but est de tripler la production de sucre durant la période à venir. Cependant, comme les États du Golfe sont la source des investissements dans la production soudanaise de sucre, une grande partie de ce sucre peut être destinée à des activités de traitement à valeur ajoutée dans le Golfe, même si la perspective d’un accès complet en franchise de droits et de contingents au marché de l’UE a indubitablement aussi été un facteur dans les décisions de lieux d’investissements.

Dans le cas de l’Éthiopie, les exportations vers l’UE devraient augmenter, en moyenne, de près de 18.000 tonnes par an au cours de ces dernières années à près de 100.000 tonnes en 2010/2011. Cependant, il convient de relever que, avec des prix exceptionnellement élevés sur le marché mondial et l’introduction de la réduction finale des prix de référence du sucre dans l’UE le 1er octobre 2009, l’Éthiopie a suspendu les exportations de sucre vers l’UE en novembre 2009, afin de répondre à la demande nationale de la production nationale plutôt que d’importer du sucre à des prix exceptionnellement élevés sur le marché mondial. Cette décision représente un revirement important de la position relative de l’UE comme destination pour le sucre produit dans la région ESA.

Au-delà des PMA, il s’avère que l’octroi du traitement en franchise de droits et de contingents en vertu des APEI comparable à celui accordé en vertu de l’initiative TSA a supprimé le désavantage auxquels les non-PMA ont fait face en termes d’attrait des investissements externes depuis l’annonce de l’initiative TSA en 2001 : précédemment, l’initiative TSA a entrainé d'importants flux d’investissements dans les PMA, notamment dans le secteur du sucre, et laissé les non-PMA en mauvaise position pour attirer ces investissements. L’impact de cette situation sur les membres individuels non-PMA de la région ESA varie considérablement. Dans le cas de Maurice, la consolidation de l’accès en franchise de droits et de contingents en vertu de l’APEI était une condition préalable nécessaire pour la restructuration de la relation commerciale mauricienne dans le secteur du sucre avec l’UE. Le plus grand producteur de sucre allemand, Suedzucker, a ainsi conclu un accord d’approvisionnement à long terme avec Maurice visant à commercialiser des exportations de produits du secteur du sucre de consommation directe vers l’UE avec un plafond global de 400.000 tonnes. Cet accord fait partie d’un programme complet de production et d’ajustement commercial pour le secteur du sucre mauricien impliquant : la mise en œuvre de projets de diversification des revenus ; des programmes majeurs pour la réduction des coûts ; et un repositionnement du secteur du sucre mauricien dans l’économie mondiale du sucre (voir la section 2.4 ci-dessous pour plus de détails). Alors que cette restructuration ne générera pas de volume supplémentaire d’exportations de sucre vers l’UE, elle impliquera une plus grande valeur ajoutée locale des produits du sucre avant l’exportation et ouvrira des possibilités de servir des marchés autre part, si les développements des prix impliquaient une baisse de l’attrait financier du marché de l’UE.

Dans le cas du Zimbabwe, l’octroi de l’accès en franchise de droits et de contingents en vertu de l’APE intérimaire a encouragé de nouveaux investissements dans le secteur du sucre, malgré la crise économique constante. En janvier 2010, à la suite des bons rendements de ses opérations au Zimbabwe, Tongaat Hulett (l’une des plus grandes entreprises sud-africaines dans le secteur du sucre) a annoncé US$9 millions d’investissements pour doubler sa capacité de production au Zimbabwe du niveau actuel de 298.000 tonnes à la capacité installée de 600.000 tonnes. L’octroi de l’accès en franchise de droits et de contingents s’est avéré être un facteur majeur dans cette décision, étant donné qu’il était prévu que les exportations de sucre du Zimbabwe vers l’UE augmenteraient d’un accès contigenté de 55.000 tonnes à 182.000 tonnes en 2010/2011.

Même au Kenya, qui est le pays producteur de la région ESA dont les coûts de production sont les plus élevés, le gouvernement vise, dans son processus de privatisation, à attirer des ‘investisseurs stratégiques’ pouvant ‘injecter suffisamment de capitaux et proposer une expertise’ pour faire revivre les raffineries. Le secteur du sucre kényan revigoré sera, cependant, en grande partie concentré sur la gestion de la concurrence régionale sur les marchés intérieurs, plutôt que sur l’exportation vers l’UE, étant donné qu’aucune exportation de sucre kenyan vers l’UE n’est prévue durant la période à venir jusqu’à la saison 2011/2012.

Au-delà du secteur du sucre, la région semblerait également avoir bénéficié de la suppression des restrictions résiduelles en matière d’accès au marché dans le secteur des fruits et légumes, même si compte tenu de la nature diversifiée de ce marché et de la multiplicité des facteurs influençant le commerce (de la piraterie dans le Golfe persique aux températures très froides en Europe), il est extrêmement difficile de quantifier l’impact de l’octroi de l’accès en franchise de droits et de contingents. Il est clair que, comme la CE a conclu une gamme d’accords commerciaux préférentiels avec ses voisins proches, les marges ACP de préférences tarifaires devraient progressivement s’éroder dans le secteur des fruits et légumes au cours des années à venir. En outre, nous assisterons probablement à une hausse relative des obstacles commerciaux sanitaires et phytosanitaires (SPS) et liés à la sécurité alimentaire, étant donné que les politiques proactives gouvernementales de l’ESA, conçues et mises en œuvre en étroite collaboration avec des associations du secteur privé, devaient soutenir la poursuite d’un commerce fiable et rentable.

2.3 Résoudre les incompatibilités

Il existe une divergence considérable dans les produits agricoles et alimentaires sujets à l’élimination tarifaire ‘en début de période’. La CAE commence sa première phase de réduction tarifaire en 2010, impliquant uniquement les produits où le tarif est déjà nul. La seconde phase de réduction tarifaire aura lieu entre 2015 et 2023, alors que la troisième phase s’étalera de 2020 à 2033. Les engagements de réduction tarifaire sont donc fortement reportés, étant donné que la CAE ne va « libéraliser une partie significative des importations que durant la deuxième phase ». En revanche, pour Maurice, la « première tranche de libéralisation a été achevée en 2008 », impliquant la suppression des droits pour « un quart des importations de l’UE ». Dans le cas de Maurice, la majeure partie des importations de l’UE (71% au total) sera libéralisée entre 2013 et 2022 ». Ceci illustre également la divergence des engagements de réduction tarifaire de début et fin de période que l’on retrouve dans d’autres accords.

Une divergence similaire existe concernant les exclusions de produits. Dans le cas de Maurice, ‘4,4 % seulement des importations sont exclues’, dont 23 de ces produits sont des produits agricoles. D’autres APEI de l’ESA ont des listes d’exclusion bien plus importantes, où les produits agricoles représentent entre un tiers et deux tiers de toutes les exclusions. Cela démontre différentes orientations politiques nationales et perspectives quant au rôle de la libéralisation commerciale dans le développement économique national. Dans le cas de Maurice et également dans une certaine mesure du Zimbabwe, cela prouve les aspirations des entreprises locales à développer leur rôle dans le commerce régional, par la création de valeur ajoutée à partir d’intrants importés ou produits localement. Dans le cas de Madagascar, où 19,3% des importations de l’UE sont exclues (dont deux tiers de produits agricoles), le but est de réduire au maximum la concurrence de l’UE dans les domaines ‘qui concurrencent directement ou indirectement les producteurs agricoles à l’échelon local’.

Dans l’ensemble, dans la composante agricole des offres de libéralisation tarifaire en vertu de ces accords, des incompatibilités existent entre les engagements d’élimination tarifaire de la première phase et les listes d’exclusions. Cette incompatibilité devrait être résolue dans le cadre d’un accord régional. La question qui se pose est : sur quelle base ces incompatibilités devraient être résolues, quand les perspectives et les orientations politiques nationales sur le rôle de la libéralisation commerciale dans le développement économique national varient autant ?

Ces incompatibilités devraient être mises en évidence étant donné que les efforts d’approfondissement de l’intégration régionale, par le biais de l’établissement d’une union douanière commune (avec un TEC), atteignent l’étape de la mise en œuvre. Une évaluation quantitative de l’Union douanière du COMESA réalisée par Regional Strategic Analysis and Knowledge Support System (RESAKSS), mise en ligne sur Internet en septembre 2009, a relevé que l’établissement du TEC du COMESA dans le cadre convenu exigerait que certains pays du COMESA augmentent leurs tarifs, alors que la majorité des États membres devaient entreprendre une réduction tarifaire importante. L’analyse (réalisée grâce à la base de données Global Trade Analysis Project [GTAP] et le modèle d’équilibre général calculable MIRAGE pour l’analyse de la politique commerciale) a notamment constaté que, avec l’introduction du TEC, la production agricole dans le COMESA baissera ‘étant donné que des importations moins chères sont autorisées dans le COMESA’ et que, contrairement aux attentes, ‘l’Union douanière du COMESA proposée ne bénéficiera pas à la majorité des pays membres’. Cela suggère que la conciliation des engagements d’APE intérimaires en vue de la mise en œuvre du TEC du COMESA devrait s’avérer extrêmement difficile.

À court terme, les implications pour le commerce régional de produits alimentaires et agricoles ne sont pas claires. Les principaux problèmes devraient se poser entre les états géographiquement contigus qui ont des engagements de démantèlement tarifaire et des listes d’exclusions de produits très différents (p.ex. Zimbabwe, Zambie et Malawi). Ils devraient être les plus graves dans des secteurs sensibles lorsque l’origine des produits est ‘floue’ et que les gouvernements individuels cherchent à promouvoir la production locale à une époque de volatilité des prix (p.ex. dans le secteur laitier). Dans ces domaines particuliers, il est peut-être nécessaire de réviser les engagements d’élimination tarifaire et/ou de faire preuve de plus de flexibilité dans l’interprétation et l’application des dispositions litigieuses (par ex. dispositions concernant l’utilisation des licences d’importation).

Une approche pragmatique, basée sur une compréhension et un soutien des efforts nationaux de développement agricole, s’avérerait nécessaire à cet égard, particulièrement par ce qu’il est peu probable, en dehors d’un nombre limité de domaines, que les incompatibilités existantes donnent vraiment lieu à des difficultés économiques importantes (au-delà de celles créées en vue du TEC du COMESA). Si le but est clairement d’établir une offre tarifaire commune unique pour toute la région ESA, les incompatibilités existantes constituent un défi majeur. C’est particulièrement le cas quand on sait que c’est en grande partie l’échec autour d’un accord sur une liste commune d’exclusions de produits et de la structure de l’offre tarifaire qui a mené à la fragmentation du groupe ESA sur la question de l’APE intérimaire pour la fin 2007.

2.4 Soutien à l’ajustement de la production et du commerce dans le secteur alimentaire et agricole

La CE considère que le principal outil de soutien de l’intégration régionale et de la mise en œuvre de l’APE dans la région ESA est le 10e programme indicatif régional (PIR) du FED. Le 10e PIR du FED pour les Etats ESA et de l’Océan Indien comprend une allocation indicative de €645 millions. C’est presque le double de l’enveloppe initiale combinée allouée à l’Afrique de l’est (€223 millions) et à l’Afrique australe (€101 millions) pour la coopération régionale au titre du 9e FED. Cependant, le financement du PIR n’a pas seulement été augmenté, mais 85 % de l’allocation sont déployés pour soutenir des initiatives d’intégration économiques régionales (10% de plus sont alloués à l’intégration politique régionale et 5 % à des domaines divers). L’intégration économique régionale comprend des interventions dans les domaines suivants :

• l’assistance liée au commerce et renforcement des capacités ;
• l’allégement de l’impact des ajustements économiques et fiscaux dans les dépenses publiques ;
• le soutien au développement du secteur privé ;
• la suppression des contraintes liées à l’offre ;
• l’amélioration de la gestion foncière et des ressources en eau pour développer la production agricole et alimentaire ;
• l’amélioration des avantages économiques dérivés de la gestion durable des ressources halieutiques ;
• la conservation des ressources naturelles et gestion de l’environnement

En outre, le mécanisme innovant de fourniture de l’aide utilisé dans le cadre du 9e FED, les accords de contribution, restera de vigueur dans le cadre du 10e FED pour soutenir les programmes gérés par le COMESA. Au-delà de ces programmes gérés par le COMESA, les problèmes critiques devront cependant être abordés pour utiliser efficacement les ressources d’aide disponibles afin de soutenir le processus d’ajustement du secteur alimentaire et agricole. Parmi ceux-ci, il faut noter :

• les retards accusés entre la programmation et la mise en œuvre des mesures de soutien du commerce dans des secteurs spécifiques et les programmes de soutien d’ajustement de la production ;
• l’assurance que les activités appuyées abordent les problèmes concrets découlant de la mise en œuvre des APE intérimaires.
• l’assurance que le soutien à l’ajustement de la production et du commerce déboursé est cohérent avec les besoins des opérateurs du secteur privé dans la région ESA.

Alors que l’allocation PIR a été nettement augmentée, il se peut que, concernant le processus national d’ajustement du secteur alimentaire et agricole, le financement de la CE soit en grande partie fourni en dehors du cadre du PIR, soit par le biais de programmes indicatifs nationaux (notamment l’allocation ‘B’ dont une aide peut être obtenue en vertu de l’instrument FLEX), ou par le biais d’allocations budgétaires de l’UE à des processus de restructuration sectoriels spécifiques en Afrique orientale et australe, notamment le programme des mesures d’accompagnement du protocole sucre. Par exemple, les sept bénéficiaires ESA du programme portant sur les mesures d’accompagnement du protocole sucre ont reçu une enveloppe de €186,247 millions en vue de soutenir la restructuration. Cependant, le pourcentage de loin le plus élevé (plus de deux tiers) est alloué à un seul pays, Maurice, qui bénéficie également du taux de déboursement le plus élevé des mesures d’accompagnement du protocole sucre de la région ESA (voir annexe 3) parmi tous les bénéficiaires. En effet, dès avril 2009, Maurice représentait 88% de tous les déboursements réalisés conformément à ces programmes. En outre, l’assistance sous forme de prêts de la Banque européenne d’investissement (BEI) a également été mobilisée pour l’expansion de la capacité de raffinage de sucre (un prêt de €13 millions signé en août 2009 et un prêt de €15 millions signé le 2 février 2010).

Alors qu’aucun autre programme de mesures d’accompagnement du protocole sucre n’a bénéficié du même succès que le programme mauricien, des leçons importantes peuvent être tirées de cette expérience concernant l’approche des défis d’ajustement de la production et du commerce dans le secteur alimentaire et agricole dans la région ESA. En effet, un engagement efficace dans le déploiement de l’aide au développement pour soutenir les ajustements de la production et du commerce liés aux APE dans le secteur alimentaire et agricole s’avère être un domaine nécessitant un nouvel élan concernant les négociations APE intérimaires. C’est particulièrement important, car la progression dans ce domaine pourrait influencer l’évaluation globale par les gouvernements des PMA des coûts et bénéfices associés à une participation plus complète au processus de l’APE intérimaire.

Table 2 : Bénéficiaires des mesures d’accompagnement du protocole sucre : région ESA

Source : chiffres extraits des Programmes indicatifs multi-annuels pour des bénéficiaires individuels des mesures d’accompagnement du protocole sucre.

2.5 Développements régionaux dans la région Afrique orientale et australe

Parallèlement au processus d’APE intérimaire, les gouvernements de la région ESA se sont débattus avec l’approfondissement et l’harmonisation de leur processus d’intégration régionale plus vaste. La conclusion d’une multiplicité d’APE intérimaires avec des engagements d’élimination tarifaire, des calendriers de mise en œuvre et des listes d’exclusion très différents complique nettement ce processus d’intégration régionale.

Les implications pratiques des complications susceptibles de se produire sont illustrées par l’expérience du lancement de l’union douanière du COMESA en juin 2009. Il convient de relever que, pour établir le TEC du COMESA, alors que la plupart des gouvernements membres devront réduire les tarifs, un certain nombre de gouvernements devront augmenter leurs tarifs. Cela s’avérera difficile, compte tenu des différents engagements d’élimination tarifaire pris dans le cadre des APE intérimaires individuels conclus et des différents engagements de ‘statu quo’ tarifaire (à savoir ne pas augmenter les tarifs d’une base convenue) pris dans certains accords. Le problème des différents engagements d’élimination tarifaire pris en vertu des APE intérimaires était gérable alors que le COMESA était simplement une zone de libre-échange. Cependant, cela pose un problème majeur compte tenu des efforts pour s’orienter vers un TEC. Cela reste le cas même avec la période de transition de trois ans autorisée (jusqu’à cinq ans dans des cas exceptionnels, dont la portée autorise l’exclusion de certains produits du processus TEC) pour permettre aux États membres d’aligner leurs calendriers tarifaires nationaux avec le TEC du COMESA. Les difficultés pratiques rencontrées peuvent en partie expliquer pourquoi seule une minorité des membres s’est engagée envers l’Union douanière du COMESA en juin 2009.

Dans le contexte de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), il reste le problème supplémentaire d’harmonisation du TEC de la CAE avec le TEC du COMESA, un problème compliqué par le fait que la Tanzanie reste en dehors du COMESA.

Alors que les incompatibilités des engagements d’élimination tarifaire compris dans les différents APE intérimaires ne constitueront pas un défi immédiat, compte tenu de la période transitionnelle mise en place avant de passer au TEC du COMESA, elles créeront des difficultés au cours des années à venir à moins que les incompatibilités existantes dans le traitement des produits en vertu des différents APE intérimaires puissent être aplanies.

Dans le secteur agro-alimentaire, des problèmes se poseront probablement concernant les produits alimentaires transformés, particulièrement concernant les règles d’origine, qui se sont déjà avérées controversées, par exemple concernant le secteur des produits de blé.

La gravité du dilemme posé par les demandes contradictoires des accords de libéralisation commerciale auxquels les gouvernements de l’ESA se sont engagés est mise en évidence par les rapports de presse en 2009 décrivant la frustration croissante du gouvernement kenyan concernant le rythme de la prise de décisions de la CAE, avec des indications émergeant aux alentours de la cérémonie de signature de juin 2009 que le gouvernement du Kenya envisageait même la signature de l’accord sur l’Union douanière du COMESA de manière unilatérale.

Les efforts pour lancer la grande zone de libre échange UDAA/CDAA/COMESA/CAE peuvent être considérés comme des sources de complication. Cependant, tant que cela reste au niveau d’une zone de libre échange, sans exigence pour l’établissement d’un TEC, les incompatibilités du traitement tarifaire des importations de l’UE seraient gérables. La ZLE créerait cependant des problèmes concernant l’établissement et la mise en œuvre des règles d’origine pour une gamme de produits alimentaires et agricoles transformés.

3 Implications pour les pays ACP

3.1 Gestion des questions litigieuses

Bon nombre de questions litigieuses dans les négociations APE n’ont émergé que vers fin 2007. Un certain nombre de négociateurs ACP ont lié l’émergence de ces questions litigieuses à la politique commerciale de l’UE au sens large, qui se concentre de plus en plus sur la suppression des barrières non tarifaires au commerce, considérée comme le principal obstacle à l’expansion des exportations de l’UE durant la période à venir. De nombreuses dispositions litigieuses ont un rapport direct avec l’utilisation des outils politiques commerciaux pour soutenir le développement du secteur alimentaire et agricole, étant donné que les pleines implications au niveau national ne sont évaluées que maintenant. Le futur rôle des outils politiques commerciaux doit être considéré dans le cadre des profondes contraintes fiscales sur l’utilisation du genre d’outils financiers que l’UE déploie régulièrement pour atteindre des objectifs de politique agricole. Autrement dit, les États membres d’APE intérimaires des gouvernements d’AfOA ont davantage besoin d’outils traditionnels de politique commerciales (tels que les licences d’importation, la protection des industries naissantes et les sauvegardes spéciales, les taxes à l’exportation, etc.) que ce n’est le cas en vertu de la politique agricole commune réformée de l’UE.

Dans ce contexte, une approche plus nuancée de la suppression des barrières non tarifaires au commerce s’avérerait nécessaire : une approche faisant une distinction claire entre les outils politiques commerciaux légitimes et les barrières non tarifaires au commerce comme les barrages routiers illégaux, la corruption douanière et les procédures bureaucratiques d’importation et d’exportation.

3.2 Problèmes rencontrés concernant l’accès en franchise de droits et de contingents

L’octroi d’un accès total en franchise de droits et de contingents doit être considéré dans le cadre de l’érosion de la valeur des préférences commerciales agricoles traditionnelles. Cette situation s’explique à la fois par le processus de la réforme de la PAC de l’UE (le plus clairement dans le secteur du sucre) et le processus d’extension de l’accès préférentiel au marché de l’UE pour les fournisseurs non-ACP par le biais d’une gamme d’accords commerciaux préférentiels bilatéraux (une tendance qui va probablement s’intensifier durant la période à venir dans le secteur horticole). Ces tendances signifient que, durant la période à venir, les exportateurs ESA devront mettre davantage l’accent sur l’identification et la réaction aux tendances du marché. Cela s’applique à une multiplicité de niveaux, depuis la réalisation de progrès importants concernant le respect des normes de qualité en pleine évolution, afin de garantir les primes de prix pour les producteurs, au renforcement du design, du conditionnement et du marketing des produits différenciés conformément à l’évolution des tendances des consommateurs, jusqu’à l’amélioration de la compréhension de l’évolution des opportunités des marchés dans l’UE et au-delà, compte tenu du changement des modèles de la demande globale à travers une grande gamme de secteurs. L’aide publique ciblée de relance, organisée par le biais des associations de producteurs, pourrait être déployée utilement afin de réaliser ces ajustements commerciaux et de production en réaction à l’évolution des réalités du marché. Cela représente un aspect important de l’agenda de l’‘aide pour le commerce’ dans la région ESA.

Dans le secteur du sucre, un problème tout aussi important est probablement la nature des alliances d’entreprises développées pour introduire le sucre ESA sur le marché de l’UE. Alors que ce n’est pas si important sur le ‘marché des vendeurs’ actuel, ce problème pourrait prendre une toute autre importance lorsque les prix des marchés mondiaux baisseront. Durant la période à venir, la nature des relations commerciales mises en place sera probablement un facteur essentiel dans la distribution de valeur tout au long de la chaîne d’approvisionnement du sucre, et donc pour la rentabilité et la durabilité à long terme des différents modèles de production de sucre présents dans la région ESA.

Le problème des alliances d’entreprises formées pourrait également devenir un facteur important dans le secteur de l’horticulture, compte tenu de la complexité croissante des réglementations SPS et de sécurité alimentaire de l’UE, et de la distribution du pouvoir sur le marché le long des chaînes d’approvisionnement de fruits et légumes servant les marchés de l’UE.

En outre, au cours des années à venir, les préoccupations et les réglementations SPS et de sécurité alimentaire, ainsi que les barrières non tarifaires au commerce, devraient devenir un facteur déterminant critique dans les avantages issus de l’octroi d’un accès en total franchise de droits et de contingents au marché de l’UE. Relever ces défis au niveau des secteurs privé et public constitue un défi majeur et un domaine important pour le soutien dans le cadre de l’‘aide pour le commerce’.

3.3 Garantir un soutien efficace pour le processus d’ajustement de la production et du commerce agricole et alimentaire

Compte tenu des futurs défis liés à l’accès en franchise de droits et de contingents et la réaction aux défis de la libéralisation du commerce, il s’avère important de retenir les leçons liées aux expériences existantes dans la région ESA d’une utilisation efficace de l’aide externe pour soutenir le processus d’ajustement de la production et du commerce du secteur agricole et alimentaire conçu et géré au niveau national. L’expérience dans d’autres régions où des zones de libre échange ont été mises en place, notamment dans la région CDAA à la suite de la signature de l’Accord sur le commerce, le développement et la coopération UE-Afrique du Sud, suggère un besoin de garantir que les défis de restructuration rencontrés au niveau national sont efficacement abordés. Cela n’a pas toujours été le cas car, souvent, peu de financement de la CE est déployé pour soutenir les processus de formulation de la politique régionale et de développement de capacités institutionnelles, plutôt que des programmes d’ajustement de la production et du commerce conçus et mis en œuvre au niveau national. Les défis rencontrés dans l’opérationnalisation efficace de l’interface de décision politique nationale-régionale sont devenus de plus en plus apparents, étant donné que les régions cherchent à aller de l’avant tout en gérant les APE intérimaires.

Au niveau national, le succès du programme mauricien des mesures d’accompagnement du protocole sucre face aux changements radicaux sur le marché de l’UE, qui représente la grande majorité des exportations mauriciennes de sucre, peut être attribué à l’existence d’un programme de restructuration pré-existant, derrière lequel un large consensus des parties prenantes a été développé. Il était caractérisé par :

• une politique active de diversification des flux de revenus de la production de canne à sucre ;
• une politique basée sur le marché pour le repositionnement des exportations mauriciennes de sucre sur le marché de l’UE, notamment une redéfinition des débouchés commerciaux ;
• la mise en œuvre d’un programme rigoureux de réduction des coûts sur le terrain et dans l’usine, notamment une rationalisation de production ;
• l’établissement de mécanismes pour distribuer les bénéfices de la restructuration à toutes les parties prenantes ;
• un large consensus des parties prenantes sur les stratégies à poursuivre ;
• une administration publique efficace pour le déploiement du soutien de relance du processus de production ;
• une forte implication du secteur privé dans le financement du processus global de restructuration ;
• une coordination étroite de la restructuration du secteur du sucre avec un processus d’ajustement économique plus vaste ;
• le maintien d’un dialogue constant et constructif entre le secteur privé, les gouvernements et la délégation CE locale, ce qui a grandement facilité la mise en œuvre.

Cela a facilité non seulement un déboursement rapide de l’assistance disponible de la CE, mais également son déploiement effectif pour soutenir le processus cohérent, aux facettes multiples, basé sur le marché d’ajustement de la production et du commerce.

Cependant, à de nombreux égards, l’expérience du secteur du sucre à Maurice est unique. À travers une gamme de secteurs, il sera beaucoup plus difficile d’identifier non seulement les effets spécifiques des nouveaux APEI et l’impact du processus plus vaste du changement de la relation commerciale agricole UE-ESA qui sont en cours, mais également les stratégies proactives d’ajustement du commerce et de la production, basées sur le marché, nécessaires pour répondre à ces changements. Il ne fait aucun doute, cependant, que ce processus peut être efficacement accompagné par le déploiement d’une aide ciblée de relance du secteur public, déployée dans le cadre de structures importantes et efficaces pour le dialogue du secteur public-privé sur les défis d’ajustement rencontrés et les stratégies de réponse appropriées requises. Un financement seul n’est cependant pas suffisant : un dialogue ouvert et important du secteur public-privé, avec un fort leadership du secteur privé spécifique au secteur est essentiel pour la conceptualisation, la conception et ensuite la mise en œuvre des stratégies proactives d’ajustement du commerce et de la production. Il convient de relever que, en dehors d’un nombre limité de secteurs et de pays, les bases dans la région ESA sont fragiles dans le cadre d’une telle approche. Cela pose des problèmes majeurs pour garantir un soutien efficace des processus d’ajustement de la production et du commerce agricole et alimentaire dans toute la région ESA. Cependant, ce défi devra être abordé si les économies moins développées dépendantes de l’agriculture dans la région ESA peuvent être convaincues des avantages du processus APE.

3.4 Réconciliation du processus régional d’intégration

Vu la nature incomplète du processus d’harmonisation des tarifs nationaux conformément au TEC du COMESA et des offres variées de réduction tarifaire présentées par les États membres de la région ESA, il faut trouver une manière de réconcilier les engagements ‘statu quo’ et les engagements d’élimination tarifaire incohérents, si le COMESA doit être aidé pour gérer le processus difficile d’harmonisation tarifaire. Dans ce contexte, la demande du Parlement européen visant à réviser les engagements existants, ‘si leur mise en œuvre s'avère problématique’, doit être relevé. Compte tenu des nouveaux pouvoirs accordés au Parlement européen en vertu du Traité de Lisbonne, cela pourrait être une étude de cas intéressante de la nouvelle ouverture de la CE aux perspectives parlementaires sur les négociations commerciales. En effet, il est hautement souhaitable d’adopter une approche flexible impliquant le renoncement à certains engagements de réduction tarifaire et l’octroi d’une approbation pour certaines hausses tarifaires. Cela permettrait d’avancer vers un accord de zone de libre échange régional unique parmi les membres de l’APE intérimaires ESA. Il serait en particulier utile d’éviter de placer d’importants obstacles dans les processus régionaux constants d’intégration en Afrique orientale et australe qui apparaîtraient inévitablement sans cette flexibilité.

3.5 Réimposition potentielle des droits

La pression monte pour que le Kenya avance dans la signature de l’APE intérimaire CAE-UE : le retrait de l’accès transitionnel en franchise de droits et de contingents accordé en vertu du Règlement du Conseil de l’UE de décembre 2007 (Règ. n°1528/2007) est considéré comme une véritable perspective si l’accord n’est pas signé dans un avenir proche. L’évolution de la situation actuelle n’est pas claire. L’interprétation des dispositions du Règlement du Conseil de l’UE, étendant le traitement en franchise de droits et de contingents à un certain nombre de pays répertoriés en annexe 1 du Règlement, sera essentielle.

Le Règlement stipule que les pays resteront éligibles à cet accès en franchise de droits et de contingents à moins que le Conseil de l’UE, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la CE, sanctionne en les supprimant de la liste des pays bénéficiaires éligibles. Le Règlement stipule que cela ne peut se produire que pour les raisons suivantes : si la région ou l’État concerné fait part de son intention de ne pas ratifier l’APE intérimaire ; si cette ratification n’est pas intervenue « dans un délai raisonnable » ; si l’accord est résilié ; ou si la région ou l’État concerné met fin à ses droits et obligations découlant de l’accord. À ce jour, aucun gouvernement de la CAE n’a indiqué son intention de refuser de ratifier l’APE intérimaire paraphé, ni résilié ses droits et obligations découlant de l’accord. Par ailleurs, le « délai raisonnable » n’est pas précisé dans le règlement du Conseil de l’UE de décembre 2007.

Annexes

Annexe 1 : Exclusions agricoles définies dans les APE intérimaires d’Afrique orientale et australe

Source : tiré de ECDPM/ODI, rapport final, « The new EPAs: comparative analysis of their content and the challenges for 2008 », 31 mars 2008.

Annexe 2 : Engagements d’élimination tarifaire et principales exclusions des APE intérimaires finaux dans la région ESA

Source : tiré de ECDPM/ODI, rapport final, « The new EPAs: comparative analysis of their content and the challenges for 2008 », 31 mars 2008.

Annexe 3 : Engagement et taux de déboursements en vertu du programme des mesures d’accompagnement du protocole sucre 2006-08 de la CE : situation pour les bénéficiaires de l’Afrique australe et orientale

Source : réponse à la CE à une question écrite du Parlement européen P-3433/09.

Légende :

(B) indique que le financement des mesures d’accompagnement du protocole sucre est destiné à ces pays sous la forme d’un soutien budgétaire.

* L’allocation globale dans la colonne 1 se réfère aux fonds alloués en 2006, 2007 et 2008, mais exclut les allocations faites pour 2009 et 2010, pour lesquels aucun engagement ou paiement ne pourrait avoir été fait pour avril 2009. Les allocations totales pour 2006-10 pour chaque pays sont supérieures à celles indiquées dans ce tableau, étant donné que les allocations pour 2009 et 2010 ainsi que l’allocation préliminaire initiale faite à chaque pays en 2006 ne sont pas incluses dans l’allocation globale totale.