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Enjeux des négociations APE entre l'UE et l'Afrique de l'Ouest

31 janvier 2010

Note de synthèse : mise à jour, Février 2010

1. Contexte et principaux enjeux des négociations APE
2. Récents développements et implications pour les pays d'Afrique de l'O...
2.1 Principaux faits marquants
2.1.1 La dimension régionale fragilisée
2.1.2 Les implications de la signature d’un APEI en Côte d’Ivoire et au...
2.2 Vers un APE régional : pourquoi un tel retard ?
2.2.1 L’offre d’accès au marché : une absence d’accord malgré des conces...
2.2.2 Conclusion d’un accord sur le PAPED
2.2.3 Les clauses contentieuses toujours en discussion
2.2.4 Retards dans l’application du TEC CEDEAO et non résolution de la q...
2.3 Développements plus larges affectant le commerce ACP-UE
2.3.1 L’accès en franchise de droits et de quotas pour tous les produits...
2.3.2 Le différend sur la banane entre l’Amérique latine et l’UE: conséq...
Sources d'information

A propos de cette mise à jour

La note de synthèse du CTA portant les enjeux des négociations APE entre l’UE et l’Afrique de l’Ouest a initialement été publiée en mars 2009 sur le site Agritrade ainsi que dans sa publication annuelle Compendium 2009 sur les ‘enjeux du commerce ACP-UE dans le secteur agricole et de la pêche’. Cette note consiste en une mise à jour de la précédente version et est structurée de la manière suivante :

1. Contexte et principaux enjeux : résumé succinct de la précédente note de synthèse, et si nécessaire, une mise à jour des enjeux clés ;

2. Développements récents et implications pour les pays ACP : revue des principaux faits marquants depuis la parution de la précédente note de synthèse.

La note de synthèse de 2009 est disponible sur demande. Contact: agritrade-mail@cta.int.

1. Contexte et principaux enjeux des négociations APE

Depuis 2002, l’Union européenne (UE) et la région Afrique de l’ouest (AO - 16 pays) négocient un Accord de partenariat économique (APE), accord de libre échange censé remplacer depuis le 1er janvier 2008 le régime préférentiel non réciproque dont bénéficiaient les pays Afrique, Caraïbes, Pacifique (ACP) depuis les Conventions de Yaoundé (1967-1974) et les Accords de Lomé (1975-2000). Après avoir été remis en cause par des pays en développement non ACP, ce régime préférentiel a été considéré comme non conforme aux règles de l’Organisation mondiale du Commerce (OMC). Il a donc été décidé de le remplacer par des APE régionaux. Les négociations portent sur la signature d’un accord qui autoriserait les exportations des ACP à bénéficier d’un accès au marché européen en franchise de droits et de quotas pour tous les produits à l’exception du riz, de la banane et du sucre. En contrepartie, les pays ACP doivent également autoriser l’accès à leur marché pour « l’essentiel » de leurs importations en franchise de droit. Cette ouverture impliquerait inévitablement une baisse des recettes douanières (qui représentent en AO une part très importante des recettes publiques) ainsi qu’une concurrence accrue entre les importations en provenance de l’UE et les productions locales. Après cinq années de négociation, les deux régions ne sont pas parvenues à convenir d’un accord, et la Côte d’Ivoire et le Ghana ont signé un APE intérimaire de manière bilatérale avec l’UE, se désolidarisant du bloc régional.

Pour l’instant, la zone AO n’est pas constituée en union douanière. Huit pays francophones (Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Guinée, Mali, Niger, Sénégal, Togo) forment une union douanière et monétaire, l’Union économique et monétaire d’Afrique de l’ouest (UEMOA), et les pays de cette zone et sept autres (Cap Vert, Guinée Bissau, Nigeria, Sierra Leone, Liberia, Ghana, Gambie) forment une zone de libre échange en passe de devenir une union douanière, la Communauté Economique des Etats d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO). A ces quinze pays s’ajoute la Mauritanie qui ne fait pas partie de ces deux espaces d’intégration mais qui doit s’y associer si elle veut se joindre à l’APE régional. Enfin, la région Afrique de l’Ouest se caractérise par une majorité de Pays moins avancés (PMA - 12 sur 16), les pays non PMA (Côte d’Ivoire, Ghana, Nigeria et Cap-Vert) figurant parmi les principaux exportateurs vers l’UE (plus de 80% des exportations). Ces derniers ont par conséquent un intérêt supérieur à intégrer un APE de façon à conserver l’accès le plus large possible au marché européen puisque les PMA bénéficient d’un accès libre via l’initiative Tout sauf les armes (TSA). Le Cap-Vert n’est plus considéré comme PMA depuis 2008, mais bénéficie d’une période de transition de trois ans pendant laquelle il peut encore exporter sous le régime TSA.

L’Afrique de l’Ouest est la principale région ACP au regard de son importance dans les échanges de l’UE (environ 40% des échanges ACP-UE) et l’UE est le principal partenaire commercial de l’Afrique de l’Ouest (30% des échanges de la zone en 2007). Dans ce contexte, le changement de régime commercial revêt un caractère stratégique pour l’avenir des économies ouest-africaines. Le secteur agricole et alimentaire représente une part importante du commerce entre les deux régions (18% sur la période 2005-2007) et occupe la majorité de la population (entre 60 et 85% de la population totale est rurale, excepté au Cap-Vert où elle représente 30%). Alors que le commerce des produits non agricoles enregistre une balance fortement déficitaire pour la région ouest-africaine, le commerce des produits agricoles est en revanche excédentaire, avec un solde positif de 1,25 milliards d’euros sur la période 2005-2007. Celui-ci s’est nettement dégradé depuis la période 1996-1998, dans la mesure où les importations agricoles et alimentaires se sont accrues de 51,6% alors que les exportations ne progressaient que de 14%.

Malgré l’accès privilégié au marché européen, les exportations agricoles vers l’UE ont stagné ces dernières années, mais la structure des exportations repose encore fortement sur les matières premières, notamment agricoles. Les exportations de la région sont très concentrées sur un nombre réduit de produits, essentiellement des produits de base pas ou peu transformés. Sur le plan agricole, le cacao et ses dérivés représentent à eux seuls 60% des exportations vers l’UE. Viennent ensuite loin derrière les produits de la pêche (11%) et les fruits tropicaux (ananas, bananes, 9%). Les pays de la région dépendent donc d’un panel restreint de produits agricoles en termes d’exportations et bénéficient de marges préférentielles sur le marché européen sur un nombre réduit de produits, marges en déclin, sous l’effet de la libéralisation multilatérale et de la négociation d’accords de libre échange entre l’UE et d’autres régions du monde. Les enjeux en termes d’accès au marché se limitent par conséquent à un nombre très réduit de produits et ne concernent que peu de pays – mais les plus grands exportateurs (non PMA) – de la région.

Les importations de produits agricoles et alimentaires constituent 14% des importations totales de la région en provenance de l’UE et sont en forte augmentation. De ce fait, l’ouverture des marchés ouest-africains représente un risque important pour la production locale puisque les exportations européennes sont très compétitives et bénéficient du paiement unique par exploitation, d’où l’importance de définir les produits sensibles et à exclure de l’accord. Les produits agricoles et alimentaires importés sont relativement diversifiés, cependant, à elles seules les importations de céréales et produits à base de céréales, de produits laitiers, de viandes et de poissons (ainsi que leurs préparations), les fruits et légumes et préparations qui sont les principaux produits concurrents des productions ouest-africaines, représentent 69,4% de l’ensemble.

Comme mentionné précédemment, alors que les deux régions négocient un accord depuis 2003 et que l’échéance était fixée au 1er juin 2008, début 2010, ces négociations n’ont toujours pas abouti à un accord régional. En effet, trois points retardent la conclusion des négociations:

  • l’offre d’accès au marché de l’AO était en préparation jusqu’au début de l’année 2009, après un long processus. L’élaboration de l’offre a reposé sur la détermination des produits sensibles dans le cadre de la l’ouverture commerciale. Chaque pays a produit une offre sur la base d’une méthodologie semblable (critères de sensibilités, indicateurs, notes et pondération), puis ces offres ont été consolidées au niveau régional. Cette offre a été présentée à l’UE mais est toujours en discussion entre les deux régions ;
  • le texte de l’accord ;
  • le programme APE pour le développement (PAPED) en AO constitue une démarche unique parmi les autres régions ACP. Ce programme est une reformulation de l’approche « mesures d’accompagnement et mise à niveau », destiné à faire de l’APE un outil de développement. Elaboré selon un processus participatif, il a été confronté à plusieurs difficultés mais a été finalement validé par la région en février 2009, et finalisé au cours de l’année.

La région avait demandé une extension de la dérogation OMC leur permettant d’exporter au titre de Cotonou au delà de 2008, ce qui a été refusé par la CE ; la proposition européenne d’un accord d’étape, limité à la libéralisation du commerce des biens, a quant à elle été rejetée par la région. Depuis 2008, les exportations des PMA sont par conséquent soumises au régime Tout sauf les armes (TSA) et celles du Nigeria, seul pays non PMA n’ayant pas paraphé d’APE avant fin 2007, au régime de Système de préférences généralisées (SPG), régime moins favorable que le régime de Cotonou. Le Nigeria a sollicité de la part de la CE l’application du régime SPG+, mais la Commission a répondu négativement à cette demande, considérant que le Nigeria ne remplissait pas les conditions nécessaires, notamment concernant la ratification de certaines conventions internationales. Les risques induits par ce changement de régime ont conduit la Côte d’Ivoire et le Ghana à s’engager dans des APE intérimaires (APEI) conclus sur des bases nationales. Ce qui a conduit à fragiliser le pouvoir de négociation du bloc régional.

Ces deux APEI comprennent un calendrier de libéralisation pour les différents groupes de produits classés selon leur sensibilité et l’ensemble des dispositions d’un APE complet mais ne comportent aucun engagement précis de la CE sur le volet développement de l’APEI. Au titre des APE intérimaires, les exportations des deux pays bénéficient d’un accès en franchise de droits et de quotas sur le marché de l’UE, excepté pour le riz et le sucre qui seront libéralisés après une période de transition (10 et 15 ans respectivement). En revanche, les deux accords ne sont pas harmonisés sur le plan du schéma de libéralisation (produits inclus dans chaque groupe), ce qui ne sera pas sans poser de difficultés si les deux pays sont amenés s’accorder pour un APE régional. Au titre de l’APE intérimaire Côte d’Ivoire-UE, les engagements d’élimination tarifaire commenceront immédiatement et seront achevés en 2022. Les produits exclus des engagements de libéralisation tarifaire représentent 19% des produits importés en provenance de l’UE par le pays en 2004-2006 (représentant 11% des lignes tarifaires), plus d’un tiers de celles-ci étant constitué par des produits agricoles et alimentaires (soit 226 lignes tarifaires). L’APE intérimaire Ghana-CE prévoit une libéralisation sur 15 ans également et 20% environ des produits actuellement importés en provenance de l’UE doivent être exclus de la libéralisation (représentant 19% des lignes tarifaires), 28% d’entre eux étant des produits agricoles et 62% relevant de la bande tarifaire la plus élevée. Les produits exclus par les deux pays le Ghana et la Côte d’Ivoire sont notamment : le coton, le poulet et autres viandes, les tomates, les oignons, le sucre, le tabac et la bière. En plus de ces produits, le Ghana a exclu le blé et le poisson congelé.

2. Récents développements et implications pour les pays d'Afrique de l'Ouest

2.1 Principaux faits marquants

2.1.1 La dimension régionale fragilisée

Alors que les négociations pour un APE régional n’aboutissaient pas, la Côte d’Ivoire et le Ghana ont décidé fin 2007 de parapher un APE intérimaire. Parallèlement, les négociations régionales se sont poursuivies en 2008, où cinq cycles de négociations ont eu lieu. Fin 2008, les deux parties s’étaient mises d’accord sur les dispositions du texte sur le commerce des biens, mais devaient encore trouver un compromis sur les taxes à l’exportation, les prélèvements régionaux, la clause de la Nation la plus favorisée (NPF) et les règles d’origine, et la région Afrique de l’Ouest devait finaliser le Programme APE pour le développement (PAPED) et son offre d’accès au marché.

2.1.2 Les implications de la signature d’un APEI en Côte d’Ivoire et au Ghana

Le 28 novembre 2008, la Côte d’Ivoire a signé l’APE paraphé un an auparavant. Les premiers démantèlements tarifaires ont commencé dès le début de l’année 2008. Bien que certaines marchandises étaient déjà à taux zéro, d’autres étaient assorties d’un droit de 20%. Cinq produits agricoles représentant plus d’1 million de dollars en valeur à l’importation sont intégrés dans la première phase des engagements de libéralisation (six autres produits de la pêche sont également inclus). Selon une étude ODI/ECDPM analysant les APE intérimaires, « plusieurs produits agricoles semblent être des produits pouvant concurrencer la production locale », il est cependant encore trop tôt pour évaluer les effets de ce démantèlement. D’après l’étude ODI/ECDPM, la Côte d’Ivoire pourrait perdre 139 millions d’euros d’ici 2022 en recettes douanières, 60% de cette perte se faisant d’ici 2012, d’où l’importance de définir au plus vite les montants d’aide d’ajustement à l’APE.

En revanche, en janvier 2010, le Ghana n’a toujours pas signé l’accord paraphé en décembre 2007, ce qui n’a pas empêché de commencer la libéralisation de la première tranche le 1er janvier 2009. Les produits sur lesquels les droits de douane sont les plus élevés font partie de la première phase de libéralisation et quatre produits agricoles sont inclus dans cette première phase, y compris les morceaux de dinde, la farine de froment et l’avoine. D’après le rapport ODI/ECDPM, le Ghana perdrait en recettes douanières 97 millions d’euros d’ici 2022, 29% de cette perte s’effectuant d’ici 2012.

Aucune nouvelle date n’a été précisée par les deux parties pour la conclusion des négociations, mais l’UE espérait signer l’APE au début de l’année 2010. Cependant, la manière dont le futur APE régional et les APE intérimaires conclus par la Côte d’Ivoire et le Ghana seront conciliés reste une question en suspend. En effet, les deux APE intérimaires ont des calendriers de libéralisation différents, et les textes des accords, bien que comprenant de nombreuses similarités, ne sont pas les mêmes.

D’après l’étude ODI/ECDPM, la situation actuelle est « clairement incompatible avec une union douanière régionale », il n’y a par conséquent pas d’autres options qu’une révision du calendrier de libéralisation ; selon ECDPM, « les calendriers actuels de la Côte d’Ivoire et du Ghana ne sont [donc] pas pertinents ». Les APE intérimaires conclus par la Côte d’Ivoire et le Ghana comprennent des clauses différentes à ce propos : dans les deux APE intérimaires, une clause énonce qu’un réexamen du calendrier de libéralisation peut être envisagé mais seul l’APE Côte d’Ivoire-UE précise que « l’offre de libéralisation pourrait être revue à la lumière du TEC de la CEDEAO quand les autres pays [rejoindraient] l’APE ». L’harmonisation des calendriers de libéralisation entre les seize pays de la région est un processus difficile et la Côte d’Ivoire et le Ghana ont certainement des concessions importantes à réaliser par rapport à leur offre initiale, à moins que la partie européenne soit plus flexible vis à vis de l’offre régionale. En effet, les offres d’accès au marché et les calendriers de libéralisation des deux pays sont très différents et les listes d’exclusion « ne sont pas identiques » et représentent 11 et 19% des lignes tarifaires, et l’UE insiste actuellement pour que l’offre régionale, qui doit satisfaire 16 pays, limite ses exclusions à 30% des lignes tarifaires (cf. encadré ci-dessous).

Les finalisations tardives de l’APE régional et du TEC CEDEAO compliquent davantage cette situation étant donné que la Côte d’Ivoire et le Ghana ont commencé leurs premiers démantèlements tarifaires depuis 2008 et 2009 respectivement. Ceci implique que pour certains produits ils devront certainement effectuer un réarmement tarifaire pour ensuite désarmer plus tard. Reste à savoir dans quelle mesure la clause de statu quo autorise une telle manœuvre.

Au niveau du texte de l’accord, les deux APE intérimaires sont assez similaires au niveau du commerce des biens (cf. annexe). Certaines clauses qui ont été conclues dans le cadre des APE intérimaires font l’objet d’un désaccord dans le cadre des négociations pour un APE régional. Les deux APE intérimaires prévoient que « le présent accord sera remplacé par un APE global conclu au niveau régional avec la partie CE à sa date d’entrée en vigueur. Dans ce cas, les parties s’efforceront de faire en sorte que l’APE global au niveau régional préserve l’essentiel des acquis (du pays concerné) au titre du présent accord ». Concernant les dispositions du texte de l’accord, les 16 pays de la région ont a priori les mêmes intérêts, en revanche, étant donné le seuil de 70% des lignes tarifaires exigé par la CE, l’offre d’accès au marché régional pourrait ne pas être dans la mesure de prendre en compte les intérêts des 16 pays de la région en termes de protection des secteurs jugés prioritaires.

Les APE intérimaires avec la Côte d’Ivoire et le Ghana:

Calendriers et offres de libéralisation tarifaire

L’APE Côte d’Ivoire-UE

Les marchandises devant être libéralisées durant la première phase jusqu’en 2012 « représentent 58,5% des produits importés par la Côte d’Ivoire en provenance de l’UE en 2004-2006 ». La libéralisation se déroulera ensuite sur 14 ans, 10,6% des importations étant libéralisées entre 2013 et 2017 et 9,9% entre 2018 et 2022 ; le pays exclut 20% des ses importations de la libéralisation tarifaire.

L’APE Ghana-UE

Les engagements de libéralisation tarifaire ont débuté en 2009 et s’achèveront en 2022. « La plupart des engagements de libéralisation sont prévus pour le début de la période ». 28,8% des importations en provenance de l’UE seront libéralisées d’ici 2013, 42,6% entre 2013 et 2017 et 8,3% entre 2018 et 2022 ; 20,3% des importations sont exclues de l’accord.

Différences entre les deux accords dans le secteur agricole

L’APE Ghana-UE comporte plus d’exclusions de produits que l’APE Côte d’Ivoire-UE, notamment certains fruits et noix comestibles; écorces d’agrumes ou de melons (SH 8), préparations de viande (SH 16), gomme; gommes, résines et autres sucs et extraits végétaux (SH 13), les préparations alimentaires diverses (SH 21) et les préparations à base de céréales, de farines, d'amidons, de fécules ou de lait; pâtisseries (SH 19), tous ces produits n’étant pas exclus dans le cadre de l’APE Côte d’Ivoire-UE. De même, il n’y a pas de chevauchement entre les engagements d’élimination tarifaire de la première phase du Ghana et de la Côte d’Ivoire dans le secteur agricole. Il y a par conséquent une incompatibilité entre les engagements d’élimination tarifaire de la première phase et les listes d’exclusions des produits agricoles dans les calendriers de réduction tarifaire du Ghana et de la Côte d’Ivoire.

Principales dispositions concernant le commerce des biens (droits de douane, instruments de défense commerciale, barrières non tarifaires)

  APE intérimaires Côte d’Ivoire-UE et Ghana-UE
Règles d’origine Règles d’origine améliorées pour les signataires des APE intérimaires. De nouvelles règles d’origine seront annexées à l’APE intérimaire lorsqu’elles seront convenues avec la région dans le cadre des négociations pour un APE complet.
Taxes à l’exportation Aucune nouvelle taxe ne doit être introduite ou augmentée. Des introductions/augmentations temporaires sont autorisées pour des raisons de préservation de l’environnement/industries naissantes ou pour maintenir la stabilité monétaire et après consultation auprès de la CE. A revoir après 3 ans.
Clause de statut quo Oui
Clause NPF Oui
Réexamen des concessions tarifaires en cas de difficultés sérieuses Non
Instruments de sauvegarde Suspension des réductions tarifaires, augmentation des droits de douanes à appliquer aux taux NPF et aux quotas tarifaires – restrictions quantitatives non autorisées.
Sauvegarde liée à la sécurité alimentaire En cas d’insécurité alimentaire, des sauvegardes préventives peuvent être appliquées.
Mesures pour des motifs de protection des industries naissantes

Pas de restrictions quantitatives possibles.

Sauvegardes possibles pour une période de 8 ans durant les 10 premières années (avec l’option d’extension si accord mutuel). Extension possible pour un an supplémentaire.

Abolition des barrières non tarifaires et des mesures quantitatives

Ghana-UE:

Aucune taxe à l’exportation ou droits équivalents ne peuvent être introduits ou augmentés, sauf temporairement dans des circonstances exceptionnelles (industries naissantes).

Côte d’Ivoire-UE

Prohibition de toutes restrictions aux importations et aux exportations autres que les droits ou taxes exception faite des mesures antidumping/de compensation, sauf temporairement dans des circonstances exceptionnelles.

Subventions Les subventions nationales sont autorisées (APE Côte d’Ivoire-CE : selon les régulations OMC)

Sources: ECDPM, ODI, The new EPAs: comparative analysis of their content and the challenges for 2008, 31 mars 2008.
http://www.acp-eu-trade.org/library/files/ECDPM-ODI_EN_310308_ECDPM-ODI_...

CE, Fact sheet on the interim Economic Partnership Agreements - West Africa: Ivory Coast and Ghana, 27 janvier 2009.
http://www.acp-eu-trade.org/library/files/EC_EN_270109_EC_West-Africa.pdf

2.2 Vers un APE régional : pourquoi un tel retard ?

Début 2009, l’UE et la région Afrique de l’Ouest ont convenu de conclure l’APE d’ici le 30 juin 2009. En mars 2009, l’Afrique de l’Ouest présentait sa première offre de libéralisation tarifaire. Jugée non conforme à l’article XXIV du GATT, la CE a demandé à la région de revoir son offre. Malgré la tenue de plusieurs réunions de négociations jusqu’à la mi-juin, aucun compromis n’a pu être atteint sur ce point et sur les autres questions ; la CE a de ce fait annoncé que l’APE serait conclu en octobre 2009. Cet APE devait couvrir « dans une première phase, le commerce des marchandises et la coopération au développement liée à l’APE seulement », les autres aspects devant être négociés courant 2010, en vue de conclure un APE complet. Mais, aucune avancée majeure n’ayant été constatée, lors de la réunion du 21 au 25 septembre à Bruxelles, il est décidé que l’échéance d’octobre 2009 pour un APE régional partiel ne sera pas non plus respectée. En novembre 2009, les deux parties se sont mises d’accord sur les articles de l’accord relatifs au développement mais l’offre d’accès au marché et les autres points de contentieux bloquent toujours la conclusion de l’accord.

2.2.1 L’offre d’accès au marché : une absence d’accord malgré des concessions du côté Afrique de l’Ouest

Alors que la région Afrique de l’Ouest est venue à bout du processus d’élaboration de son offre d’accès au marché commune aux seize pays de la région, c’est maintenant sur le degré d’ouverture et le calendrier de libéralisation que les deux parties se trouvent en profond désaccord. L’Afrique de l’ouest a pourtant révisé plusieurs fois sa proposition.

Lors de négociations techniques et de haut niveau tenues à Dakar du 16 au 20 février 2009, une proposition préliminaire d’accès au marché pour la libéralisation de 60% des importations en provenance de l’UE sur 25 ans (2010-2034) a été proposé par l’Afrique de l’Ouest. La Commission européenne a émis des doutes sur sa compatibilité avec l’article XXIV du GATT régissant les accords de libre échange, en termes de couverture et de période de transition, et a demandé à la région de revoir son offre.

Une offre améliorée a été présentée lors de la réunion à Dakar du 16 au 23 juillet, proposant une ouverture du commerce régional pour 63,12% des importations en provenance de l’UE, toujours sur une période de 25 ans. La CE a cependant affirmé que « l’amélioration apportée reste marginale et que cette offre n’est pas de nature à assurer le développement économique des pays de la région ». Les deux parties ont ensuite eu des discussions approfondies sur l’offre d’accès au marché proposée par la région, particulièrement, en procédant à une analyse économique produit par produit, plutôt qu'en se focalisant sur les seuils, lors des négociations au niveau technique qui ont eu lieu du 21 au 24 septembre.

A l’occasion de la séance de négociation des 23-24 octobre, à Abidjan, les négociateurs ouest-africains ont présenté une nouvelle offre révisée d’accès au marché. Cette offre était le fruit de consultations internes approfondies dans la région. « Un grand nombre de produits […] a été reclassifié ». Ces produits comprennent certains produits animaux (4 produits), végétaux (83 produits), à base de graisse végétale et animale (7 produits) et des boissons et produits alimentaires préparés (18 produits). Cette offre, qui propose un démantèlement tarifaire de 67% des biens sur 25 ans, a été examinée par les deux parties lors d’une réunion qui s’est tenue du 10 au 13 novembre. La CE a demandé à l’Afrique de l’Ouest de revoir une nouvelle fois son offre afin d’atteindre une libéralisation de 70% des lignes tarifaires et du volume et une libéralisation plus rapide pour certains produits, ce que les négociateurs ouest-africains se seraient engagés « à envisager ». Cependant, lors de la réunion conjointe des 4 et 5 février 2010 sur l’offre d’accès au marché des marchandises, « la partie AO a indiqué qu’elle n’était pas encore en mesure de soumettre une nouvelle offre d’accès portant sur un taux d’ouverture de 70% », ne respectant ainsi pas le mandat donné à la partie AO. Ce retard s’explique par le fait que la région n’a pas terminé les travaux relatifs à l’offre.

Parallèlement plusieurs voix se sont élevées pour l’adoption par la Commission européenne d’une approche plus flexible dans les négociations. Enda Tiers Monde a publié un examen des arguments juridiques en faveur de la position de l’Afrique de l’Ouest qui souhaite une réciprocité limitée dans l’APE. L’organisation affirme qu’actuellement, il y a une lacune juridique dans les règles de l’OMC en ce qui concerne le traitement de ce qu’elle appelle des « accords commerciaux régionaux mixtes », c’est-à-dire des accords de libre-échange interrégionaux impliquant, d’une part, des économies développées et d’autre part, des groupements d’économies moins développées et en développement. L’examen affirme que les règles de l’OMC ne sont nullement explicites quant au niveau de libéralisation tarifaire requis des pays moins développés et en développement ni sur la durée de la période de transition devant être respectée. Elle ajoute que compte tenu de « la reconnaissance implicite d’une asymétrie possible par la CE » et en prenant une moyenne pondérée de 80% de tous les échanges en tant que couverture de produits appropriée, si l’UE libéralise à 100%, l’Afrique de l’Ouest ne devrait libéraliser que 60% de ses importations en provenance de l’UE pour s’y conformer. De la même manière, s’agissant de la durée de la période de transition, d’après le rapport d’Enda, si l’on se réfère à la pratique actuelle dans les accords entre pays développés et en développement, il ne devrait y avoir aucune objection, au vu de ces « circonstances exceptionnelles », à accorder une période de transition de 25 années dans le cadre d’un APE intérimaire AO-UE (comme c’est le cas dans le cadre des accords Cariforum-CE et CAE-CE).

Renforçant la position de la région et de Enda, une étude récente du GRET commanditée par l’Agence française de développement (AFD) a analysé 41 accords de libre échange en vigueur. Elle révèle que des accords ont des degrés de libéralisation inférieurs à 80% et n’ont pas fait l’objet de contestation à l’OMC, ce qui permet d’apporter un éclairage nouveau sur l’offre d’accès au marché de la région. En particulier, dans l’accord de libre échange UE-Mexique, 54,1% et 98,1% des importations en valeur du Mexique en provenance de l’UE et des importations de l’UE en provenance du Mexique respectivement sont libéralisées, ce qui représente 66% des échanges entre les deux régions. Selon le rapport du GRET, étant donné le nombre de PMA composant la région, il est peu probable qu’un accord dans le cadre duquel 67% des importations en provenance de l’UE sont libéralisées soit contesté à l’OMC. Le rapport de la Commission française des affaires européennes déposé en décembre 2009 à l’Assemblée nationale invite également la CE à revoir sa position, notamment sur le taux et le calendrier de libéralisation. Selon le rapport, « la position de la Commission résulte de sa propre interprétation des règles du GATT et qui ne correspond pas à la pratique des accords de libre échange », et il préconise à la CE de « restaurer un système de préférences commerciales asymétriques ».

Dans le cas où la CE resterait sur sa position, et la région ne trouverait pas d’accord sur les 70% des importations et lignes tarifaires devant êtes libéralisées, d’autres instruments pourraient être employés afin de maintenir une certaine protection sur des secteurs jugés sensibles et ne pouvant pas faire face à une montée des importations en provenance de l’UE. L’Afrique de l’ouest pourrait, à défaut d’inclure certains produits sensibles dans la liste d’exclusion, user des quotas tarifaires pour ces produits, ce qui leur permettra de bénéficier d’une certaine protection et régulation car les importations seront contingentées, mais également d’étendre la couverture de l’accord. Par ailleurs, si la région est amenée à libéraliser des secteurs jugés sensibles ou prioritaires, il est important que les instruments de sauvegarde inclus dans l’accord soient suffisamment simples à déclencher en cas de fortes poussées des importations.

La région AO devrait soumettre ses nouvelles propositions en amont des prochaines négociations prévues pour mi-mars 2010.

2.2.2 Conclusion d’un accord sur le PAPED

Alors que l’offre d’accès au marché doit encore être ajustée, « le texte des articles relatifs au développement dans l’APE » a été finalisé et accepté par les deux parties au cours de l’année 2009. Le montant du PAPED doit être encore validé par la partie européenne mais les discussions sont déjà bien avancées. La validation par la région a eu lieu lors d’un atelier régional du 2 au 4 février à Accra consacré au programme communautaire de développement et au PAPED. Cette validation du document du PAPED était cependant « sous réserve de la prise en compte des observations et recommandations » des participants de l’atelier.

Le PAPED repose sur cinq axes :

  • Diversification et accroissement des capacités de production ;
  • Développement du commerce intra-régional et facilitation de l’accès aux marchés internationaux ;
  • Amélioration et renforcement des infrastructures liées au commerce ;
  • Réalisation des ajustements indispensables et prise en compte des autres besoins liés au commerce ;
  • Mise en œuvre et suivi-évaluation de l’APE.

Conformément à l’initiative du NEPAD de renforcement des capacités de production et aux produits sensibles déterminés, le PAPED met l’accent sur trois principales chaînes de valeurs : l’agroalimentaire, le coton textile/vêtement et le tourisme. Par ailleurs, les champs couverts par le PAPED concernent :

  • le renforcement des opportunités (mesures sanitaires et phytosanitaires, normes, facilitation des échanges, productions compétitives, chaîne de valeur UE-Afrique de l’ouest);
  • la réduction des effets négatifs (réformes et compensations fiscales, questions sociales, stabilité macroéconomique) ;
  • la mise en œuvre (renforcement des capacités, croissance des flux commerciaux intra-CEDEAO et avec l’UE, effets induits des investissements attendus du programme, amélioration de la compétitivité, impact relatif sur les finances publiques).

Au cours de la réunion, le montant pour la mise en œuvre du PAPED de 9,5 milliards d’Euros a été mis en cause, ce dernier ayant été jugé insuffisant. Il a été répondu que ce chiffre ne représentait pas « le coût total de l’ensemble des mesures d’ajustements nécessaires, qui d’ailleurs est en discussion avec l’UE ». Finalement, la région a effectivement demandé 9,5 milliards d’euros sur cinq ans mais ce montant devra être augmenté de la compensation des pertes fiscales.

Des progrès significatifs ont été effectués lors de réunions en avril, juillet et septembre, mais ce n’est qu’en novembre 2009 à Abidjan que les deux parties ont convenu des articles relatifs au développement qui seront inclus dans l’APE. Au cours de ces réunions, les procédures de financement et de mise en œuvre du PAPED et le soutien que l’UE doit apporter au delà de la compensation des pertes fiscales étaient débattus.

Une autre question discutée a été la proposition de l’Afrique de l’Ouest « d’établir un lien entre la mise en œuvre de ses engagements dans le cadre de la libéralisation et les avancées obtenues dans l’amélioration de la compétitivité et des capacités productives de la région d’une part, et d’autre part la prise en charge des coûts des programmes par la CE ». Lors de la réunion du 21 au 25 septembre 2009 cette proposition a été rejetée par la CE. Finalement, suite à l’accord conclu en novembre, la CE s’engage, « à travers le Conseil conjoint de l’APE, à rechercher des synergies entre le rythme de mise en œuvre des engagements en matière de libéralisation pris par l’Afrique de l’Ouest et les progrès réalisés dans la mise en œuvre du PAPED, notamment par rapport à la mobilisation de ressources financières et l’amélioration de la compétitivité et des capacités de production de la région. »

Un autre point sujet à débat entre les deux parties était l’inclusion ou non d’une clause engageant la CE à fournir un financement additionnel suite à la signature de l’accord. L’UE était opposée à cette formulation, cette dernière ne voulant pas s’engager à fournir un soutien ne provenant pas des sources existantes. Lors de la réunion de septembre, l’Afrique de l’Ouest a proposé une nouvelle formulation au titre de laquelle « la CE et ses Etats membres s’engagent à apporter des financements nécessaires à la mise en œuvre de la dimension développement de l’APE ». Cette formulation a finalement été acceptée par la CE, et elle s’est également engagée à chercher des sources de financement complémentaires au niveau d’autres bailleurs de fond. Par ailleurs, la CE s’est engagée à « créer de nouveaux mécanismes de financement si l’Accord de Cotonou venait à expirer ».

2.2.3 Les clauses contentieuses toujours en discussion

L’assouplissement des règles d’origine

Les règles d’origine sont un point sur lequel les négociateurs discutent encore à l’heure actuelle. La partie ouest africaine souhaite, comme les autres régions ACP, un assouplissement de ces règles appliquées à ses exportations sur le marché de l’UE. Dans le cadre des deux APE intérimaires de la région, des règles d’origine provisoires sont appliquées (règles d’origine générales APE – régulation du conseil 1528/2007) et seront remplacées par celles négociées au niveau régional.

Selon le rapport de la réunion d’experts de mai 2009, étant donné « l’impossibilité d’obtenir un texte entièrement remanié sur les règles d’origines », les deux parties ont convenu en mai 2008 de « négocier un protocole provisoire sur les règles d’origine qui serait une version améliorée de Cotonou » et qu’une clause de révision soit insérée dans l’APE. Dans ce cadre, la CE a proposé des règles provisoires pour le secteur agricole, de la pêche et du textile, que l’Afrique de l’Ouest a jugé insuffisantes, cette dernière a donc préparé une proposition alternative. Les principaux points de divergence entre les deux parties concerneraient :

  • le champ de couverture des produits concernés jugé insuffisant ;
  • la question de l’asymétrie ;
  • le niveau de simplification ;
  • le cumul régional ;
  • les règles de tolérance ; et
  • la coopération administrative.

En mars 2009, des discussions ont été tenues sur des règles spécifiques pour les produits agricoles, et, lors de la réunion du groupe d’experts sur les règles d’origine des 20 et 21 juillet à Dakar, un accord a été trouvé sur 10 chapitres et rubriques pour les produits des chapitres du système harmonisé 2 à 23. Les chapitres restants devant faire l’objet d’un accord concernent les produits contenant du sucre et les poissons et crustacés des chapitres 3 et 16. Concernant les produits de la pêche, le groupe a en effet rejeté une nouvelle offre proposée par la CE, cette dernière ayant demandé à l’AO de retirer toutes ses demandes liées au secteur de la pêche à ce propos. En revanche, sur les produits industriels, les parties ont convenu d’un accord sur certains chapitres seulement.

D’après une étude parue dans la Revue d’économie du développement sur les règles d’origine dans les futurs APE Afrique de l’Ouest/Afrique centrale-UE, « les objectifs en matière de développement des APE pourraient être satisfaits avec un taux maximum de contenu importé de 90-95% pour les PMA et de 60-70% pour les non-PMA ».

L’inclusion de la clause NPF

L’inclusion de la clause de la nation la plus favorisée (NPF), qui garantit qu’aucune des deux parties à l’accord n’accordera un traitement plus favorable que celui accordé à l’autre partie à un partenaire tiers, est sujette à débat entre les deux régions.

L’Afrique de l’Ouest est en effet opposée à son inclusion selon la formulation proposée par l’UE, qui introduit le concept de « partenaire commercial majeur », qui n’existe pas dans les autres accords commerciaux conclus par l’UE, selon le rapport ODI/ECDPM. Dans la plupart des accords, cette clause s’applique aux pays développés ; l’UE souhaite avec cette formulation inclure les pays émergents tels que la Chine ou l’Inde, un partenaire commercial majeur étant défini comme un « pays dont la part des exportations mondiales dépasse 1% ou 1,5% ». Cette clause pourrait par conséquent poser problème si la région décidait d’entamer des négociations avec la Chine par exemple. Cette éventualité est probable étant donné l’essor des échanges entre la Chine et l’Afrique de l’Ouest, bien qu’il s’agisse surtout d’exportations de la Chine vers l’AO (en 2006, les exportations chinoises représentaient 12% des importations de la région). Selon ECDPM, « l’Afrique de l’Ouest a accepté l’inclusion de la clause NPF dans l’APE, mais uniquement si elle est appliquée à l’Europe en conformité avec les règles de l’OMC. La région AO rejette ainsi la proposition de la CE visant l’introduction du concept de ‘partenaire commercial majeur’ ».

Lors de la réunion de septembre, la CE a présenté une nouvelle proposition, qui devait encore être examinée par l’AO.

L’inclusion d’une clause de révision

La partie Afrique de l’ouest souhaiterait voir inclure dans l’APE une clause contraignant les deux parties à une révision obligatoire de l’accord après cinq ans, « avec la possibilité de modifier le texte si nécessaire ». Cette question a été débattue lors des négociations de juillet, mais n’a pas fait l’objet d’un accord, « la CE privilégiant une déclaration politique non contraignante ». Lors des négociations de septembre, des échanges ont eu lieu sur cette question, mais d’après le rapport d’Enda Tiers Monde, « elle n’a pas fait l’objet d’une décision. »

Etant donné les risques que constituent l’accord en termes d’ouverture et de perte des recettes douanières, une telle clause pourrait s’avérer très utile. Par exemple, l’examen après cinq années des clauses de sauvegarde, de la facilité de déclenchement et de mise en application permettrait de mesurer leur efficacité, et de les réviser, le cas échéant.

L’utilisation de mesures de politiques commerciales

Alors que dans d’autres régions ACP, l’utilisation d’instruments de politique commerciale du type taxes à l’exportation, licences ou prohibitions d’importations, a été au cœur des négociations, ceci n’a été que peu abordé lors des discussions entre l’AO et l’UE. Pourtant, certains pays de la région utilisent ce type d’instruments, que ce soit pour des motifs de recettes gouvernementales, de sécurité alimentaire ou de protection des industries naissantes. Des clauses interdisant l’utilisation de ces instruments pourraient par conséquent poser problème à certains des pays de la région. La Guinée par exemple, exportateur important de ressources minières, recourt aux taxes à l’exportation qui représentent 20% de ses recettes publiques.

Dans le cadre des accords intérimaires ouest-africains, il est spécifié qu’aucune taxe ne peut être introduite ou augmentée, sauf temporairement et après consultation avec la CE pour des motifs d’ordres environnementaux, de protection des industries naissantes ou de stabilité monétaire. Dans d’autres APE (comme l’accord complet Caraïbes-UE), ces taxes doivent être abolies d’ici trois ans après la mise en œuvre de l’accord. Etant donné l’utilisation des ces instruments par certains pays de la région, il est important de veiller à ce que la clause qui sera intégrée à ce propos dans l’APE régional complet n’ira pas à l’encontre de l’application de ces mesures, si ces pays souhaitent continuer à les employer. En AO, beaucoup des produits taxés à l’exportation sont des produits miniers, mais certains produits agricoles sont également concernés pour des motifs de protection des industries naissantes ou de sécurité alimentaire.

Concernant les restrictions quantitatives aux échanges (notamment les prohibitions d’importation et les licences d’importation ou d’exportation), l’accord Ghana-UE interdit toutes restrictions quantitatives aux échanges autres que les droits ou taxes (comme dans la plupart des autres APE), alors que ceci n’est pas spécifié dans l’accord Côte d’Ivoire-UE. Cette clause aura des conséquences importantes pour le Nigeria qui pratique de nombreuses prohibitions d’importations dans le secteur agricole (oiseaux vivants ou morts, porc, bœuf, œufs, cassava, certaines huiles et graisses végétales raffinées, beurre, poudre et biscuits de cacao, pâtes, jus de fruits emballés, eaux) et quelques prohibitions d’exportations dont une pour motif de sécurité alimentaire (le maïs). Par ailleurs, la réglementation relative à la sécurité alimentaire exige l'obtention d'une licence pour l'exportation de produits alimentaires non transformés.

Inquiétudes sur les subventions agricoles européennes

Sur la question des subventions que l’UE apporte à ses agriculteurs, et notamment les restitutions aux exportations, les discussions progressent peu. Lors des négociations de septembre 2009, l’AO a réitéré sa demande à l’UE de mettre fin aux restitutions et aux mesures de soutien internes ainsi que l’inclusion d’un article appelant à cette élimination dans le texte de l’APE, et « au cas où cette élimination ne serait pas possible, elle propose que les deux parties envisagent des solutions à tous les effets de distorsion du commerce, y compris les pertes de compétitivité des exportations ouest africaines sur le marché de l'UE et des produits locaux sur les marchés ».

La CE a réaffirmé que cette question ne pouvait pas être traitée au niveau bilatéral, mais dans le contexte des négociations à l’OMC. Dans ce cadre, les restitutions à l’exportation seraient éliminées dans leur totalité d’ici 2013 et les mesures de soutien interne ayant des effets de distorsion sur le commerce diminuées.

2.2.4 Retards dans l’application du TEC CEDEAO et non résolution de la question des prélèvements communautaires

L’application d’un Tarif extérieur commun (TEC) aux seize pays de la région AO (dont la Mauritanie) est un préalable à la mise en œuvre de l’APE ; pourtant, début 2010, faute d’un TEC pas encore complètement défini, ce dernier n’est pas appliqué.

Adopté le 12 janvier 2006, le TEC de la CEDEAO devait être appliqué le 1er janvier 2008 après une période transitoire de deux ans. Conçu comme une extension du TEC de l’UEMOA adopté en 2000, il devait comporter 4 bandes tarifaires de 0, 5, 10 et 20%, ainsi qu’une redevance statistique de 1% et un prélèvement communautaire établi à 0,5%. Par ailleurs, les pays ont la possibilité de recourir à deux taxes, la taxe dégressive de protection (TDP), qui a pour objectif de compenser les baisses importantes de protection tarifaire liées à la mise en place du TEC et la Taxe conjoncturelle à l’importation (TCI), qui est en fait une mesure de sauvegarde.

Jugé insuffisamment protecteur, le Nigeria réclamait l’instauration d’une cinquième bande à 50% permettant de protéger les produits sensibles et les industries naissantes. Finalement, le 36ème sommet des chefs d’Etat et de gouvernement a décidé le 22 juin 2009 de l’adoption d’une cinquième bande taxant les produits à l’importation à 35%. La création de cette cinquième bande peut être perçue comme une amélioration, mais insuffisante pour certains, vu les défis en termes de sécurité alimentaire qui se posent à la région. Le Réseau des organisations paysannes et de producteurs d’Afrique de l’Ouest (Roppa) plaidait lui aussi pour une possibilité de protection à 50%, « un TEC sur les produits agricoles de la CEDEAO inférieur [à ce taux] ne permett[ant] pas à la région d’atteindre les objectifs stratégiques de développement, notamment ceux de la politique agricole commune de la CEDEAO ». »

Malgré cet avancement dans la définition du TEC, ce dernier ne peut être appliqué, les produits passant dans cette cinquième bande devant être reclassifiés, ce qui requiert un consensus de la part des seize pays. Un problème restant à résoudre réside dans la méthodologie à adopter pour la reclassification de ces produits, qui n’est vraisemblablement pas encore définie, le communiqué final de la réunion de juin 2009 exhortant « la Commission à accélérer les discussions sur la méthodologie régionale pour déterminer quels produits passeraient dans la cinquième bande ainsi que le re-classification ». Selon ECDPM, la finalisation de l’union douanière sera un des objets principaux du prochain sommet de la CEDEAO qui aura lieu le 16 février prochain.

Par ailleurs, la question du maintien des prélèvements régionaux de la CEDEAO reste non résolue. La région AO souhaiterait pouvoir maintenir les prélèvements communautaires effectués sur les importations au sein de la CEDEAO, qui servent au financement de l’intégration régionale. D’après le rapport d’Enda sur les négociations de septembre, la CE a reconnu l’importance de ces prélèvements […] mais affirme cependant ne pas être assurée du caractère légal de leur non suppression lors du processus de désarmement. » Ces prélèvements sont en effet des droits de douane additionnels levés sur toutes les importations à hauteur de 0,5 et 1%, et ils constituent 50% des revenus de la CEDEAO et de l’UEMOA. La région propose désormais d’exclure ces prélèvements de la définition d’un droit de douane. Aucune décision n’a encore été prise sur ce sujet, mais le rapport d’Enda affirme que la « position [de la région] ne changera pas ».

2.3 Développements plus larges affectant le commerce ACP-UE

2.3.1 L’accès en franchise de droits et de quotas pour tous les produits depuis octobre 2009 pour les PMA

Depuis octobre 2009, les 12 PMA de la région (et le Cap Vert) bénéficient de l’accès en franchise de droits et de quotas pour les trois produits qui bénéficiaient encore d’une période transitoire à savoir le riz, la banane et le sucre. Cependant, cet accès amélioré n’aura a priori pas d’implications majeures, étant donné que les exportations des PMA ouest africains de ces produits sont mineures, bien que nombre d’entre eux sont producteurs de riz.

2.3.2 Le différend sur la banane entre l’Amérique latine et l’UE: conséquences pour la Côte d’Ivoire

Suite à l’accord paraphé le 15 décembre 2009 entre l’UE et les pays latino américains sur la banane, l’accès préférentiel au marché européen que la Côte d’Ivoire a maintenu grâce à la signature de l’APE intérimaire ne devrait plus avoir la même valeur. L’accord UE- pays latino américains, lorsqu'il entrera en vigueur, réduira les droits de douane de €176/tonne à €114/t d’ici 2017, avec une réduction immédiate à €148/t à la signature de l’accord, probablement dans le début de l'année 2010. En échange, les exportateurs latino-américains de bananes abandonneront les poursuites contre l’UE à l’OMC et ne tenteront pas d’obtenir de réductions tarifaires supplémentaires sur les bananes dans le cadre du cycle de Doha.

Les exportations de bananes de la Côte d’Ivoire contribuent à hauteur de 5,11% des exportations totales sur le marché européen (moyenne sur la période 2006-2008), or cet accord pourrait faire émerger une véritable difficulté pour les exportateurs ivoiriens. Jusqu’à présent, les bananes ivoiriennes comptent pour 4,4% des importations de l’UE, mais cette part est en baisse depuis 2001. Selon ICTSD, l’accord est susceptible de réduire les exportations de bananes ACP de 14%, tandis que les exportations latino-américaines devraient augmenter d’environ 17%. La conclusion future d’accords de libre échange avec les pays d’Amérique centrale devrait accentuer encore davantage ce processus d’érosion des préférences. Afin d’aider les pays ACP exportateurs de bananes à s’adapter à cette baisse du droit NPF, la CE s’engage à verser une aide de 200 millions d’Euros, en plus de l’aide déjà engagée.

La conversion vers une commercialisation certifiée équitable ou biologique pourrait constituer une solution pour les producteurs de bananes ivoiriens, afin de se différencier des bananes latino-américaines. Alors que de nombreux producteurs caribéens ont déjà opéré cette reconversion, cette possibilité semble ne pas avoir été suffisamment exploitée par les producteurs ouest-africains.

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