Coton : Note de synthèse

Résumé

La production européenne de coton est concentrée dans quatre Etats membres (la Grèce, l’Espagne, la Bulgarie et le Portugal), et soutenue par des aides directes. La réforme de la politique cotonnière européenne, initialement appliquée en 2004, a été annulée par décision de la Cour de Justice européenne et est en cours de révision. Une nouvelle réforme présentée en 2008 entraîne le passage majoritaire à des aides découplées et la limitation des surfaces. L’accès au marché de l’UE est libre pour la fibre de coton, quelque soit le pays d’origine.

Si 27 pays ACP produisent du coton, ils ne représentent que 4,2% de la production mondiale. Seuls les pays de l’Afrique de l’Ouest peuvent être considérés comme des producteurs importants, ils comptent pour environ 3% de la production mondiale et 7,5% du coton exporté en 2008. Les pays ACP sont très dépendants du marché mondial, car ils exportent pratiquement toute leur production de coton fibre.

Après la Chine et l’Inde, les Etats-Unis sont les troisièmes producteurs de coton au monde, mais de très loin les premiers exportateurs. Leur production de coton est fortement soutenue, ce qui pèse encore à la baisse sur les cours mondiaux, et cette question a été au cœur de nombreuses discussions de l’OMC. La politique cotonnière américaine a définitivement été jugée contraire aux règles de l’OMC en 2008, suite à une plainte du Brésil. Si les Etats-Unis ont supprimé les soutiens à l’exportation depuis mi-2006, la réforme de leur politique agricole en cours ne devrait pas réduire les soutiens internes au secteur du coton. Néanmoins, du fait de l’augmentation des prix de la plupart des denrées agricoles, la concurrence s’est accrue sur les terres auparavant destinées à la culture du coton, entraînant une baisse prévisible des surfaces cultivées et de la production pour 2008. Le prix a commencé à augmenter et les analystes prédisent une poursuite de cette hausse pour l’année 2009. Toutefois, les évolutions de la fin d’année 2008 semblent augurer d’une baisse du prix.

En 2004, l'UE a adopté un plan d'action comportant une série de mesures pour le coton en faveur des producteurs des pays africains. La même année, une initiative pour le développement du coton équitable a été lancée. Cependant, les filières africaines ont été sérieusement endommagées par plusieurs années de cours très bas ainsi que par la désorganisation de la production dans certains pays à la suite des privatisations des compagnies nationales en charge des filières coton.

1. Le marché international du coton

Le fruit du cotonnier est une graine couverte de longs filaments. L’ensemble est dénommé coton-graine. L’égrenage en usine permet de séparer le coton-fibre de la graine de coton (dont on extrait de l’huile). C’est le coton-fibre, non cardé ni peigné, qui fait l’objet d’un commerce international. Les différentes étapes de transformation produisent le coton cardé et peigné, les filés, les tissés, puis les textiles.

1.1 Production

Pour la campagne 2007/2008, la production mondiale de coton fibre est estimée à environ 24,4 millions de tonnes, contre 26,2 Mt l’année précédente (USDA). Elle est dominée par la Chine, qui représente plus du quart de la production mondiale. Elle est suivie par l’Inde (un cinquième de la production mondiale), et les Etats-Unis (12% de la production). Viennent ensuite le Pakistan (8%), l’Ouzbékistan et le Brésil (environ 5% chacun) et les pays africains de la zone franc CFA, qui pèsent ensemble 3% de la production mondiale. L’UE ne représente que 1% de la production.

La production mondiale de coton a plus que doublé entre 1960 et 2008, passant d’un peu moins de 10 millions de tonnes à près de 25 millions de tonnes. Les pays produisant plus de 100 000 tonnes de coton représentent, selon les années, de l’ordre de 90 % de la production mondiale. Depuis 1960, certains pays sont constamment dans cette catégorie, dont la Chine, les Etats-Unis, l’Inde et le Pakistan, qui représentent aujourd’hui à eux quatre près de 70% de la production mondiale de coton. En revanche de grands producteurs de coton ont progressivement cessé leur production, comme le Mexique ou le Pérou. Enfin, des pays nouveaux sont apparus, comme l’UE, et des pays d’Afrique sub-saharienne (Côte d’Ivoire, Mali, Burkina, Zimbabwe).

La baisse de la production observée au cours de la campagne 2007/2008 s’explique tout d’abord par la concurrence d’autres cultures sur des terres dédiées au coton, particulièrement aux Etats-Unis où une part conséquente des surfaces a été semée de maïs qui bénéficiait de prix élevés dès 2007 du fait des subventions versées pour sa transformation en agro-carburants. L’autre explication de cette baisse de la production réside dans l’érosion continue des prix du coton depuis 2000 qui a incité les exploitants à diversifier leurs productions, voire à se tourner vers d’autres spéculations. Ce phénomène est sensible en Afrique subsaharienne où l’on observe une baisse de la production depuis 2005. Au total, le déficit entre production et consommation est de l’ordre de 3 Mt, ce qui a pour effet de réduire les stocks mondiaux.

Les pays produisant plus de 100 000 tonnes de coton par an,

Source : USDA

Si 27 pays ACP produisent du coton (pour la plupart africains, à l’exception d’Haïti et de la République Dominicaine, dont la production est très marginale), 12 d’entre eux représentent 90 % de la production ACP. L’ensemble des pays de l’AOC pèse pour plus de 70 % de la production des pays ACP, et la Tanzanie, la Zambie et le Zimbabwe pour 25%. Dans l’ensemble des pays ACP, la production de coton s’est fortement développée depuis le milieu des années 80.

Production des pays ACP (en milliers de tonnes)

Source : USDA

1.2 Consommation

La consommation de coton est essentiellement le fait des principaux producteurs de textile des pays en développement. La Chine est, et de loin, le premier pays consommateur de coton. Sa consommation a plus que doublé entre 2000 et 2008 car le pays peut, depuis la fin de l’accord multifibre en 2005, exporter sans restriction vers les Etats-Unis et l’UE. Elle est suivie par l’Inde, le Pakistan, et la Turquie ; les Etats-Unis restant cinquième mais avec une consommation en baisse constante depuis 2000.

Principaux pays consommateurs de coton en milliers de tonnes

Source : USDA

Au sein de l’ensemble ACP, les pays producteurs et les pays consommateurs ne sont pas les mêmes. Au total, les pays ACP consomment moins du quart de leur production. Les sept premiers principaux pays consommateurs de coton sont, par consommation décroissante, le Nigeria, le Zimbabwe, la Zambie, Maurice, l’Ethiopie, le Kenya et la Côte d’Ivoire. Ils représentent ensemble les trois-quarts de la consommation de coton fibre des pays ACP. Seuls deux d’entre eux, le Nigeria et la Côte d’Ivoire, figurent dans le peloton de tête des producteurs ACP.

1.3 Flux d’échanges imports – exports

Sans surprise, les principaux pays importateurs sont des pays en développement possédant une industrie textile importante. En 2005, la Chine, l’Indonésie, le Pakistan et la Turquie totalisaient plus de la moitié des importations mondiales. Les importations chinoises peuvent varier fortement selon les années, en fonction de ses besoins et de sa production. Cependant, le boum de l’industrie textile chinoise, favorisé par le démantèlement de l’Accord multifibres, le 1er janvier 2005, a engendré une augmentation de la demande chinoise.

Principaux pays importateurs de coton, en milliers de tonnes

Source : USDA

Les Etats-Unis sont, et de très loin, les principaux exportateurs mondiaux (plus du tiers des exportations mondiales en 2007), suivis par l’Inde et l’Ouzbékistan. Les pays de l’Afrique de l’Ouest et du Centre, ensemble, forment le troisième exportateur mondial.

Principaux exportateurs mondiaux en milliers de tonnes

Source USDA

1.4 Tendance des prix et qualité

Comme pour ceux de nombreuses matières premières agricoles, les prix mondiaux du coton ont été soumis à la fois à une instabilité, et une tendance générale à la baisse jusqu’en 2007 avant de connaître une hausse en 2008. A partir du second semestre 2007, les cours sont repartis à la hausse, notamment du fait de la pression des autres cultures (dont les prix augmentaient) sur les terres dédiées au coton.

Les cours du coton sont mesurés par les indices Cotlook A et B. L’indice Cotlook A prend en compte la moyenne des cinq cotations les plus basses de fibres de coton de soie moyenne, en provenance de 19 destinations. Les prix sont CAF à l’arrivée du bateau dans les ports d’Extrême-Orient (Thaïlande, Indonésie, Chine, etc.…).

Pour les producteurs ouest-africains de la zone franc CFA, il faut souligner que les impacts de la hausse des cours internationaux entre le second semestre 2007 et le premiers semestre 2008 ont été limités. Deux raisons à cela : d’une part la hausse est relativement faible comparée à celles observées pour d’autres cultures (par exemple céréales) ; et d’autre part, la faiblesse du cours du dollar par rapport à l’euro (et donc par rapport au Franc CFA) a quasiment annulé la hausse des cours du coton sur le marché mondial (voir graphique ci-dessus). Cette dépréciation du Dollar s’est même traduite par une baisse du prix payé au producteur (au Burkina, de 0,32 € en 2004/2005 à 0,22 € pour 2007/2008, soit une réduction de plus de 30%), alors que le prix des intrants augmentaient, en parallèle avec les cours du pétrole (même s’il convient de noter que la hausse des cours du brut a été jusqu’à l’été 2008 relativement amortie par la dépréciation du dollar par rapport à l’euro). De ce fait, les producteurs comme les sociétés cotonnières se trouvent dans une situation particulièrement fragile, dont l’issue reste incertaine. Même les plus solides d’entre elles, comme la Sofitex au Burkina, se trouvent dans l’incapacité de faire face à la baisse des prix, et la campagne 2007-2008 s’annonce très difficile. Les niveaux élevés des prix des intrants pendant la campagne 2008 (liés au prix du pétrole) ont fortement limité les approvisionnements de la part des compagnies nationales, comme au Mali, ce qui incité les producteurs à se tourner vers d’autres cultures moins exigeantes en fertilisation. Entre les campagnes 2006/2007 et 2007/2008, la production malienne a ainsi été divisée par deux selon les chiffres du FAPRI.

Les dernières évolutions des prix montrent une forte baisse au cours de l’automne 2008. Selon l’USDA, les prix internationaux cotés en US$ ont chuté de plus de 20% entre septembre et novembre 2008, à la suite d’une forte baisse des importations chinoises.

Les critères de qualité des fibres du coton sont en général jugés sur la base des critères utilisés aux Etats-Unis. Il s’agit de la couleur (du blanc au jauni), de la pureté (absence de déchets visibles, comme les feuilles), de la longueur de la fibre (longueur, uniformité, résistance).

Les cotons africains se classent plutôt dans les cotons de bonne qualité, et de façon régulière, en particulier grâce à la longueur de leur fibre. Cependant, des défauts de couleur ont été reprochés ces dernières années.

2. La politique cotonnière de l’UE

2.1 Le soutien à la production

De 1981 à 2003

Le régime européen du coton a été mis en place en 1981 lors de l’adhésion de la Grèce à la Communauté économique européenne. L’adhésion de l’Espagne et du Portugal en 1986, puis de la Bulgarie en 2007, a élargi le nombre de pays couverts par l’OCM coton.

Une aide était versée aux entreprises d’égrenage, à condition que le producteur ait bénéficié d’un prix minimum par tonne de coton-graine. Ce système permettait à la fois de protéger les producteurs des variations des prix mondiaux, et de donner la possibilité aux entreprises de vendre le coton fibre au cours international. L’aide à la tonne de coton-graine était égale à la différence entre un prix d’objectif (fixé tous les ans) et le prix du marché mondial. L’application de l’aide était limitée à une Quantité Maximale Garantie (QMG) fixée annuellement. Si la QMG était dépassée, le prix d’objectif baissait (de 1% par tranche de 15 000 t de dépassement de la QMG). La QMG de l’UE a été augmentée lors de l’adhésion de l’Espagne et du Portugal, pour atteindre 752 000 t (contre 567 000 auparavant). La QMG a été systématiquement dépassée entre 1986 et 1991 (jusqu’à 1 200 000 t produites dans l’UE).

En 1992, le régime cotonnier européen a été modifié : suppression de la fixation annuelle de la QMG, modification de la méthode de calcul pour la réduction du prix d’objectif, ce qui n’a pas empêché un dépassement régulier de la QMG. A partir de 1995, la QMG européenne a été augmentée à 1 031 000 t, et les prix d’objectif et minimum ont été réduits. Le prix d’objectif a été fixé à 1 063 €/t de coton graine, et le prix minimum à 1 009,9 €/t. De plus, la QMG a été répartie entre les pays producteurs pour responsabiliser chaque Etat-Membre.

La production continuant à augmenter, alors que le cours mondial baissait, les dépenses budgétaires ont dépassé le plafond. A partir de 2001, les mécanismes de réduction des prix payés aux producteurs ont été durcis. De plus, les Etats membres ont eu la possibilité d’instaurer des critères agro-environnementaux pour limiter les surfaces éligibles à l’aide coton. Ces dispositifs n’ont toutefois pas permis de maîtriser la production cotonnière.

La réforme manquée de 2004

La politique cotonnière européenne a été réformée en 2004, sur la base de la réforme générale de la politique agricole commune, adoptée en juin 2003. Le 22 avril 2004, la réforme de la PAC a été étendue au secteur coton, de façon à combiner des aides sans effets de distorsion sur les échanges (boîte verte), avec des aides ayant peu d’effets de distorsion (boîte bleue). La réforme est appliquée depuis le 1er janvier 2005.

Cette réforme de 2004 a été contestée par le gouvernement espagnol et annulée par la Cour de justice des Communautés européennes en septembre 2006 (voir section 8 pour accéder à plus d’informations). La Cour n'a pas remis en question l'approche suivie par la réforme (modification du régime d'aide), mais a considéré que la Commission aurait dû réaliser une étude d'impact incluant les coûts de main-d'œuvre dans le calcul des coûts de production et de rentabilité de la culture et évaluer les effets de la réforme sur les égreneurs locaux. Elle a donc demandé qu'une nouvelle réglementation soit préparée et adoptée dans des délais raisonnables.

La Commission européenne a lancé une consultation publique sur la politique cotonnière de l’UE qui a abouti à une réforme de la filière en 2008. Cette réforme prévoit le découplage de 65% des aides aux producteurs, le reste demeurant lié à la production et fixe un plafond par pays pour les surfaces pouvant bénéficier des aides (370 000 ha pour la Grèce, 48 000 ha pour l’Espagne). Elle prévoit, en outre, un plan de restructuration du secteur cotonnier doté de 10 millions € pouvant financer des investissements et le démantèlement d’installations d’égrenage ainsi que des mesures en faveur de la qualité.

2.2 Le régime commercial européen

Le coton fibre (codes SH 5201, 5202 et 5203) rentre en franchise de droits dans l’UE, quelque soit son pays d’origine. Ni les pays ACP, ni les PMA, ne bénéficient donc de conditions préférentielles de la part de l’UE.

Afin de protéger ses industries textiles, l’Union européenne pratique la progressivité tarifaire. Alors que la matière première entre sans droit de douane en Europe, plus le degré de transformation est important, plus les droits de douane sont élevés. Ainsi les textiles sont taxés en moyenne à 6,5% lors de leur entrée sur le territoire et les vêtements à 11,5% (OMC, World Tariff Profiles, 2008). L’ « escalade tarifaire » appliquée par l’UE participe au maintien des pays du Sud dans leur rôle d’exportateur de matières premières et limite fortement le développement d’activités de transformation sur le lieu de production.

3. La production cotonnière africaine face aux soutiens des pays développés

Le coton joue un rôle essentiel dans certaines économies africaines, notamment en Afrique de l’Ouest pour le Bénin, Burkina Faso et Mali.

Part du coton dans les exportations des pays africains (en % de la valeur des exportations totales)

* Entre 2001 et 2005, les exportations totales en valeur du Tchad ont été multipliées par 16, en lien avec le démarrage de l’extraction pétrolière dès 2003, alors que la valeur des exportations de coton se maintient.

Source : FAOSTAT, 2008

La large majorité de la production étant exportée et la part de ces exportations pouvant atteindre plus de 60% des exportations nationales, ces économies sont donc particulièrement vulnérables face à la variation des prix internationaux.

Or, dans le secteur du coton, les aides directes au revenu et le soutien des prix représentent environ 1 % des soutiens apportés à l’agriculture dans les pays de l’OCDE.

L’impact de ces soutiens à la production sur les prix internationaux est difficile à mesurer. Il est certain que sans eux, la production cotonnière mondiale serait localisée différemment. En effet, les coûts de production sont de l’ordre de 0,35 $US au Bénin, 0,45 $US au Pakistan, 0,50 $US au Brésil, 0,80 $US aux Etats-Unis et plus d’un dollar dans l’UE (Source ICAC). L’UE étant un acteur marginal de la production mondiale de coton fibre, l’effet de ses soutiens internes sur le marché mondial reste limité.

De nombreuses études ont été réalisées pour mesurer les effets d’une suppression de l’ensemble des soutiens à la production de coton sur le prix international. La comparaison entre les résultats est assez difficile, compte tenu des différentes méthodes utilisées, et les résultats sont très variables. Un document de la FAO (2004) recensant ces études montre que la hausse du prix attendue varie de 2,3% à 29,7% en fonction des auteurs.

Cette hausse du prix bénéficierait-elle à tous les pays producteurs ? Une étude de l’ODI (2004) montre qu’il n’en est rien. En effet, le marché mondial du coton est segmenté, car la qualité des fibres dépend de l’origine du coton. Les acheteurs auraient donc plutôt tendance, au moins à court terme, à rester fidèle à leurs fournisseurs. De plus, en cas de hausse du prix mondial et de la baisse probable de la production dans les pays qui soutiennent leur production cotonnière, il n’est pas certain que les autres pays soient capables d’augmenter leur production pour répondre à la demande. Si un prix plus élevé pourrait inciter les producteurs de coton à accroître leur production, il ne faut pas sous-estimer d’autres contraintes: terres disponibles, baisse de rendement suite à un épuisement des sols, accès aux intrants, accès à l’eau pour les pays qui irriguent le coton, fonctionnement des filières cotonnières dans un contexte de libéralisation. Pour l’ODI, l’Afrique de l’Ouest et du Centre a une capacité de réponse à une augmentation du prix assez bonne, et pourrait voir une croissance des revenus issus du coton de 14% à 37%.

D’autres études soulignent qu’une augmentation du cours mondial du coton ne bénéficierait pas forcément aux producteurs africains (Fok, 2005). En effet, même si la qualité du coton africain est reconnue, il ne bénéficie pas du niveau de prix qui pourrait être espéré, en particulier parce que la qualité du coton africain n’est pas promue.

4. Le coton et l’OMC

Le coton fibre (coton brut, déchets de coton, coton cardé ou peigné) est considéré comme un produit agricole, et donc couvert par l’Accord sur l’agriculture de l’OMC. Tous les autres produits à base de coton, comme les filés, les tissés, et les autres produits textiles, étaient soumis jusqu’au 1er janvier 2005 à l’Accord multifibres (AMF). Entré en application en 1974, il visait à protéger les industries textiles des pays développés face aux exportations croissantes des pays en développement, par un système de quotas. La libéralisation du secteur textile en 2005 n’a pas bénéficié à tous les pays en développement : si la Chine est le grand gagnant, les pays ACP exportateurs de textiles (comme l’île Maurice), qui avaient un accès privilégié au marché européen, ont perdu leurs préférences commerciales.

4.1 La plainte du Brésil

Le coton est devenu un sujet des discussions agricoles à l’OMC en septembre 2002. A cette date, le Brésil, avec le soutien du C4 (Groupe regroupant quatre pays d’Afrique de l’Ouest -Mali, Burkina Faso, Tchad et Bénin- producteurs de coton et s’estimant lésés par les subventions américaines), a engagé une procédure devant l’Organe de règlements des différends (ORD) de l’OMC contre les soutiens versés par les Etats-Unis à leurs producteurs. Le Brésil a estimé que les Etats-Unis n’avaient pas respecté l’accord sur l’agriculture de l’OMC, participant ainsi à la déprime des cours mondiaux et portant préjudice aux producteurs brésiliens.

En juin 2004, l’ORD a donné raison au Brésil, jugement confirmé en appel en mars 2005. Il a estimé en effet que les soutiens des Etats-Unis devaient être reclassés, en subventions à l’exportation et de la boîte verte vers la boîte orange (aides entraînant le plus de distorsions aux échanges, qui sont plafonnées) pour les soutiens internes.

Les décisions du panel coton

Source : Oxfam, 2004

Ces données ont peu évolué depuis 2004 (à l’exception des aides Step2) malgré les recours devant l’ORD, les Etats-Unis ayant fait durer la procédure avec plusieurs recours en appel. Le montant des subventions évolue en fonction du niveau des prix internationaux (paiement contra-cycliques). Ainsi, les montants versés sont importants quand les prix sont bas et inversement, les aides sont réduites en cas de prix élevés. Bien que les aides contra-cycliques ne soient pas liées à la quantité produite, elles ont été reconnues comme ayant de forts effets de distorsion sur les échanges par l’ORD puisqu’elles déconnectent les producteurs des signaux du marché. En moyenne, le volume des subventions est du même ordre que la valeur de la production (respectivement 4,7 et 3,9 milliards US$ en 2005-2006).

Le 1er août 2006, les Etats-Unis ont annoncé l’élimination des soutiens de type Step 2. En revanche, les autres soutiens sont toujours en place. Le nouveau « Farm Bill » voté en 2008 ne change pas le montant des subventions accordées à la filière coton pour les cinq années à venir.

Le 2 juin 2008, l’OMC a condamné en appel les subventions américaines au coton après six ans de feuilleton juridique. L’organe d’appel a confirmé la condamnation des subventions américaines aux producteurs de coton prononcée en décembre 2007, mettant un point final au conflit qui opposait le Brésil aux Etats-Unis depuis 2003. Il a été à nouveau constaté que les Etats-Unis agissent « de manière incompatible » avec les règles de l’OMC et «ne se sont pas conformés » aux recommandations et décisions précédentes de l’ORD. Selon le rapport des juges de l’OMC les aides aux agriculteurs américains versées à titre de prêts à la commercialisation et les versements contra-cycliques «ont pour effet d’empêcher une hausse des prix de manière notable », «causant un préjudice grave aux intérêts du Brésil ». Les Etats-Unis n’ont plus de recours en appel possible, désormais la voie est ouverte à une possible demande de sanctions commerciales par le Brésil par l’application de mesures de rétorsion, qui pourraient atteindre un niveau d’un milliard de dollars (IDEAS, note d’information n°80, 2008).

4.2 L’initiative coton

En mai 2003, le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad ont, déposé au Secrétariat de l’OMC une « Initiative sectorielle sur le coton » (OMC, 2003). Constatant les pertes subies par leurs producteurs à la suite de la chute des cours mondiaux, ils demandaient la suppression des soutiens versés par les pays développés à leur production cotonnière, et, en attente de cette décision, le versement de compensations financières. Une demande a été également été faite que le secteur coton soit traité comme une négociation à part entière, donc hors des négociations agricoles. Les PMA, le Groupe Africain et le Groupe des Etats ACP ont apporté leur soutien à cette initiative.

L’absence de réponse à ces demandes a été l’une des causes de l’échec de la Conférence ministérielle de Cancun en septembre 2003. L’Accord-cadre de juillet 2004 a décidé la création d’un sous-comité coton, et a précisé que le coton sera traité de manière « ambitieuse, rapide et spécifique » dans le cadre des négociations sur l’agriculture. Le coton a été un des points essentiels soulevés dans les discussions sur l’agriculture lors de la Conférence ministérielle de Hong Kong en décembre 2005, avec peu de résultats.

La seule avancée concrète obtenue à Hong Kong est la suppression des subventions américaines à l’exportation de coton pour fin 2006. Les membres de l’OMC se sont engagés à ce que la baisse des soutiens internes soit plus rapide et plus importante pour le coton que pour les autres produits. Le règlement de la question du coton est cependant devenu maintenant complètement lié aux avancées sur les autres produits agricoles, ce qui va sans doute en amoindrir le caractère ambitieux et rapide.

Un meilleur accès aux marchés des pays riches a été négocié pour le coton africain. Or il est peu probable qu’un tel engagement de la part des Etats-Unis débouche sur des opportunités conséquentes pour les pays africains exportateurs de coton. En effet, à ce jour, les importations de coton des Etats-Unis sont restées très en-deçà du quota tarifaire de 5% de la consommation intérieure qu’ils accordent (quota faiblement taxé, de 0 à 4,4 cents/kg à l’intérieur du quota contre 31,4 cent/kg hors quota). Ainsi, de 2000 à 2004, les importations américaines de coton n’ont été que de 8 367 tonnes en moyennes, pour un quota tarifaire actuel de 68 670 tonnes. En effet, avec la concurrence du textile chinois, les Etats-Unis ont délocalisé leurs industries textiles, au Mexique et au Honduras notamment. La consommation intérieure de coton par les industries textiles des Etats-Unis a donc diminué de 2 485 millions de tonnes en 1997/98 à moins d’un millions de tonnes en 2008. Les Etats-Unis ont davantage besoin de trouver sur les marchés d’exportation un débouché pour leur propre production de coton plutôt que d’en importer.

4.3 Les avancées récentes sur le dossier coton

Le 17 juillet 2007, le Président du Comité sur l’Agriculture a fait une nouvelle proposition de modalités d’application de la Déclaration Ministérielle de Hong-Kong, contenant des avancés notables au sujet du coton.

La principale avancée du texte de modalités concerne la réduction du soutien interne accordé au coton. Le texte de modalités propose une formule de réduction pour le soutien boîte orange accordé au coton. Par ailleurs, il est précisé que le plafonnement des dépenses accordées au coton au titre du soutien boîte bleue sera plus strict que pour les autres produits (il sera fixé à 1/3 du plafonnement par produit « normal »). La mise en œuvre de la réduction des soutiens internes se fera plus rapidement que pour les autres produits (en un tiers du temps).

Par ailleurs, il est toujours prévu qu’un accès libre de droits de douane et de quota aux marchés des pays développés (et des PED qui se jugent en mesure de le faire) sera accordé au coton en provenance des PMA, et que l’élimination complète des subventions aux exportations sera mise en œuvre immédiatement.

Depuis 2007, la question du coton semble avoir perdu de son importance dans les négociations du cycle de Doha à l’OMC. Par exemple, les discussions ayant abouti au texte de juillet 2008 n’ont à aucun moment abordé directement le coton qui reste traité à la marge. Illustration de ce désintérêt, le sous-comité sur le coton ne s’est plus réuni depuis juillet 2007.

4.4 Des positions qui restent opposées, empêchant tout accord global

Les négociations ministérielles de juillet 2008 ont permis aux Etats membres de rapprocher leurs positions sur des questions stratégiques (réductions tarifaires, baisse des subventions). Lors de la semaine de négociation regroupant les ministres du G7 (Groupe formé pour accélérer les négociations lors de la réunion ministérielle de fin juillet, il comprend les principales puissances commerciales : Australie, Brésil, Chine, Etats-Unis, Inde, Japon et UE), des divergences entre l’Inde et les Etats-Unis sur la question du mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS) ont fait échouer les discussions. Cependant, certains observateurs estiment que la raison de cet échec résidait dans la volonté des Etats-Unis de ne pas aborder le coton sur la liste des sujets à discuter (la question du coton était placée en dernière position sur une liste de 20 points à discuter au cours des négociations ministérielles).

Selon les observateurs, les Etats-Unis qui avaient accepté une réduction générale de leurs subventions ayant des effets de distorsion sur les échanges de 70%, n’auraient pas pu faire un effort supplémentaire sur leurs subventions à la filière coton, comme l’exige le mandat sur ce produit (le mandat de l’OMC sur le coton exige des Etats subventionnant leurs producteurs de coton une baisse plus conséquente et plus rapide que sur les autres secteurs). En effet, le « Farm Bill » voté en 2008 prévoit un maintien, voire une hausse des subventions aux producteurs de coton (Martin Khor, SUNS, 4 août 2008).

5. Le plan d’action pour le coton

L’UE a adopté en février 2004, un plan d’action pour aider les PED dépendants des produits de base. Ce plan d’action pour le coton s’articule autour de trois axes:

• Obtentions de conditions commerciales plus favorables sur les marchés internationaux du coton ;
• Soutien aux pays africains pour consolider la compétitivité de leur économie cotonnière ;
• Mesures pour amortir l’impact des fluctuations des prix.

Ce plan a été discuté et adopté les 5 et 6 juillet 2004 lors du Forum UE-Afrique sur le coton à l’issue duquel un comité d’orientation et de suivi (COS coton) a été mis en place. Ce comité disposait d’un appui pour son fonctionnement depuis août 2007, mais qui a pris fin en septembre dernier. Un financement du programme AAACP (Programme tous ACP sur les produits de base) de 400.000 Euros prendra le relai pour les deux prochaines années. Le plan, qui s’inscrit dans le cadre du Partenariat UE-Afrique sur le coton, se décline selon les thématiques suivantes :

Commerce international

Il s’agit de soutenir l’initiative africaine en faveur du coton (voir ci-dessus, le coton et l’OMC), au niveau des négociations et par le renforcement des capacités des producteurs de coton et des négociateurs, pour qu’ils puissent mieux défendre leurs intérêts.

Stratégies nationales et régionales

Les pays producteurs de coton élaborent des stratégies nationales coton, qui seront le cadre du soutien des bailleurs au secteur coton. Au niveau régional, il s’agit de coordonner les stratégies nationales et d’assurer le lien avec les APE.

Politiques et institutions

Il s’agit d’améliorer l’environnement juridique et réglementaire, de façon à protéger les intérêts des producteurs et des sociétés cotonnières, de renforcer et d’améliorer les institutions de la filière (producteurs et sociétés).

Innovation technologique

Elle recouvre l’amélioration de la fertilité des sols, l’approvisionnement en semences et des pratiques culturales en général. Il s’agit aussi de renforcer les capacités pour faciliter les prises de décision concernant le coton génétiquement modifié, et enfin de mettre en place dans les pays africains la classification automatique du coton.

Gestion du risque et finance

Le plan vise à permettre une utilisation accrue des mécanismes de gestion des risques liés aux prix au travers du marché, améliorer les systèmes d’auto-assurance, intégrer dans les stratégies nationales la gestion du risque coton, et d’étudier la faisabilité d’une bourse régionale pour le coton pour atténuer les chocs liés aux fluctuations des prix.

Intégration de la filière

Il s’agit d’améliorer et de développer la filière textile (du filage à la confection), y compris artisanale, développer la transformation des co-produits, développer des filières de coton biologique et de coton équitable, et d’assainir les marchés en luttant contre la fraude afin d’accroître la valeur ajoutée.

Activités récentes et en cours s’inscrivant dans le cadre du plan d’action

Les activités récentes et en cours aux niveaux international, régional et national, qui s’inscrivent dans le cadre du plan d’action sont les suivantes :

• l’organisation d’ateliers régionaux (Afrique de l’Ouest, Afrique du Centre et Afrique du Sud et l’Est) entre mai et juin 2008 avec pour objectifs de favoriser les échanges entre les acteurs et de définir les priorités en termes d’appuis aux filières ;
• l’organisation d’une conférence internationale à Montpellier en mai 2008 sur les évolutions des politiques cotonnières ;
• l’organisation d’une conférence internationale à Ouagadougou en septembre 2008 sur les enjeux du coton génétiquement modifié en Afrique ;
• l’évaluation à mi-parcours du Partenariat UE-Afrique sur le coton qui devrait se terminer début 2009 ;
• un programme de partenariat public-privé « Cotton Made in Africa » sur la promotion de la production durable de coton africain dans trois pays africains (Burkina Faso, Bénin et Zambie);
• un projet d’appui au développement de la production de coton équitable et bio-équitable en Afrique de l’Ouest et du Centre à travers des subventions à l’AProCA (association de producteurs de cotons africains) ;
• plusieurs programmes nationaux d’appui à la filière ou aux producteurs ont été mis en place dans différents pays : Burkina Faso, Bénin, Côte d’Ivoire, Mali, Sénégal, Mozambique, Tchad et Togo.

Au 31 mars 2008, l’assistance financière apportée aux Etats africains sur le coton (Partenariat UE-Afrique sur le coton) s’élevait à 315 millions d’Euros, dont 147 millions d’Euros engagés par la Commission européenne sous forme de subventions et 168 millions d’Euros par les Etats européens sous forme de prêts et de subventions. Le plan d’action sur le coton représente environ 5% de ce budget, soit 15 millions d’Euros.

Les travaux de mise à jour du plan d’action réalisés par le Comité d’Orientation et de Suivi (COS) font état des avancées des programmes mis en place dans le cadre du plan mais aussi de la difficulté de parvenir rapidement à des résultats concrets dans les différentes thématiques. L’accent est mis sur l’intégration régionale et la mise en œuvre de stratégies communes.

6. Le coton et les négociations APE

L’accès du marché européen étant libre pour le coton-fibre, quelque soit son origine, il n’y a pas d’enjeux commerciaux pour le coton dans les négociations d‘APE. Cependant, pour les produits transformés à base de coton, La signature d’APE pourrait permettre de d’améliorer l’accès au marché de l’UE pour les pays producteurs de textile, tel que Maurice.

Concernant l’ouverture des marchés ACP, les enjeux de concurrence des importations européennes sont également très limités, pour ne pas dire nuls, dans la mesure où l’UE n’exporte pas de coton fibre vers les pays ACP. Il est toutefois à noter que la liste des produits sensibles définie dans la région Afrique de l’Ouest comporte l’ensemble des produits de la filière coton, y compris le coton-fibre.

Par ailleurs, le volet développement des APE pourrait permettre un appui spécifique à cette filière, en particulier à la transformation. Le développement d’une industrie textile dans les pays africains producteurs se heurte principalement à des questions d’investissement et d’accès à l’énergie. La région Afrique de l’Ouest a initié en 2008 un Programme de l’APE pour le développement (PAPED) dans l’objectif de faire de l’APE un outil de développement. Des études nationales sont en cours afin, en particulier, d’identifier les programmes et projets prioritaires pertinents au regard des axes définis pour le PAPED. Au Mali par exemple, l’amélioration de la performance des exportations de coton apparaît comme l’un des défis prioritaires à relever, qui pourrait faire l’objet de mesures d’accompagnement dans le cadre de l’APE.

7. Le commerce équitable, une voie d’avenir ?

La filière cotonnière africaine possède des atouts lui permettant de répondre facilement aux critères du commerce équitable. Elle regroupe des exploitations de petite taille, essentiellement familiales, pratiquant la polyculture-élevage, produisant avec un apport limité en intrants et de manière économe en eau et en énergie (donc moins consommatrice en carbone que les productions américaines ou chinoises). De plus, l’organisation des filières autour d’acteurs étatiques ou semi-étatiques facilite le suivi des exploitants et le respect des normes. Le développement du commerce équitable pourrait permettre de mieux valoriser ces atouts auprès d’un public sensibilisé.

En 2004, l’association de commerce équitable Max Havelaar France a lancé une filière « coton équitable », en partenariat avec le groupe Géocoton (anciennement Dagris), qui intervient dans de nombreuses filières cotonnières d’Afrique de l’ouest et du centre).

7.1 Les principes généraux du commerce équitable

Quatre points essentiels permettent de distinguer le commerce équitable du commerce traditionnel :

• L’achat de produits à des producteurs pauvres de pays en développement : petits producteurs et leurs coopératives, salariés de plantations, micro entreprises, ateliers;
• Le paiement d’un prix équitable, permettant une juste rémunération pour les producteurs et les salariés ;
• Une relation commerciale stable, sur du long terme, avec des actions de soutien et d’accompagnement des producteurs (appui technique, soutien à l’approvisionnement en intrants, à l’exportation…) ;
• La vente des produits aux consommateurs des pays industrialisés, avec des actions de sensibilisation aux enjeux du commerce international.

Les groupements de producteurs sont certifiés par un organisme de certification international. En Afrique de l’Ouest, Max Havelaar est l’acteur principal en matière de certification, celle-ci a lieu au niveau des organisations de producteurs.

7.2 Le coton équitable

Les premières commercialisations en Europe de coton équitable ont commencé en France et en Suisse dès 2005, en provenance de quatre pays africains (Sénégal, Mali, Burkina Faso et Cameroun). En 2006, la Grande-Bretagne, par l’intermédiaire du DFID, a démarré une filière coton équitable en l’Inde.

Les projets menés par les coopérations française et suisse ont permis de certifier 30 000 producteurs pour la campagne 2007/2008 au Mali, au Burkina Faso, au Sénégal, au Cameroun et au Bénin, et l’équivalent d’1% des volumes produits dans la région.

Comme pour tous les produits du commerce équitable, le prix payé au producteur est déterminé à l’avance, et permet de couvrir les coûts de production, et la rémunération du travail. Pour la campagne 2007/2008, le prix payé au producteur en Afrique de l’Ouest (234 FCFA/kg de coton-graine) est particulièrement attractif dans un contexte de prix bas du coton conventionnel (160 FCFA/kg au Mali et 145kg/FCFA au Burkina Faso) (AFD-FARM, 2008).

A ce prix, s’ajoute une prime de développement communautaire, destinée à financer des investissements collectifs dans le cadre de groupements de producteurs (34 FCFA par kilo de coton graine pour la campagne 2007/2008).

Une prime supplémentaire incite les producteurs à s’engager dans le bio-équitable. En Afrique de l’Ouest, le bio-équitable représente 10% des volumes de coton équitable.

La question du coton biologique se pose aussi distinctement du coton équitable. Cette filière existe depuis plusieurs années et atteint des volumes de production bien supérieurs au coton équitable. Alors que la demande mondiale pour le coton bio est en grande partie insatisfaite du fait de pratiques culturales non adaptées dans les pays exportateurs (États-Unis, Inde), les systèmes de production africains semblent plus rapidement convertibles vers les méthodes de culture biologiques (AFD-FARM, 2008).

7.3 Les limites de l’initiative coton équitable

L’initiative de la mise en place de filières coton équitable est jeune, mais fait déjà apparaître un certain nombre de limites. Tout d’abord, le nombre de producteurs concernés est très faible par rapport au nombre de producteurs cotonniers africains.

Le coton est un produit qui, contrairement à d’autres produits du commerce équitable comme le café, subit de nombreuses transformations et passe entre plusieurs opérateurs du producteur au consommateur final. Or, si pour le moment la certification équitable s’applique à la production de coton, elle ne s’applique pas sur les étapes suivantes : égrenage, transport vers les usines, filature, confection, etc. Il est prévu de vérifier que les entreprises concernées appliquent bien les conventions internationales relatives au droit des travailleurs (convention de l’OIT). Mais les salariés de ces entreprises travaillant dans les pays en développement bénéficieront-ils aux aussi d’un meilleur salaire et de meilleures conditions de travail grâce au coton équitable ? Rien n’est garanti sur ce point. Il en est de même pour le coton biologique qui garantit seulement les pratiques culturales.

Les coûts de certification élevés (réalisés au niveau des organisations de producteurs) peuvent, à terme et lorsque le développement de la filière ne sera plus soutenu par l’aide au développement, peser sur la rémunération des producteurs ou sur la compétitivité du coton équitable.

L’organisme certificateur et les opérateurs textiles ne garantissent pas l’achat du coton équitable d’une campagne sur l’autre, contrairement aux compagnies nationales de coton conventionnel. La demande peut fortement évoluer en fonction des pratiques des consommateurs au Nord (essoufflement de la « mode » du commerce équitable).