Enseignements tirés de la politique commerciale du secteur de la volaille de l’UE

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04 septembre 2014

Le contexte de la politique tarifaire du secteur de la volaille de l’UE

La politique commerciale est le principal outil politique utilisé par l’UE pour gérer le secteur de la volaille et elle implique un système sophistiqué de quotas d’importation à droits réduits ou nuls spécifiques aux produits et aux pays (ou des contingents tarifaires).

Une étude financée par l’Association des centres d'abattage de volailles et du commerce d'importation et d'exportation de volailles des pays de l'Union européenne (AVEC) et publiée en décembre 2013 a mis en lumière les coûts inférieurs de la production de volaille en Argentine (71 % des coûts de production moyens de l’UE), au Brésil (72 %), en Ukraine (77 %), aux États-Unis (80 %), en Thaïlande (84 %) et en Russie (92 %). Ces différences de coûts se justifient, selon l’étude de l’AVEC, par les normes de production et environnementales plus strictes de l’UE. L’étude affirme que « les quotas et les droits d’importation protègent l’UE des importations de pays tiers dont la législation ou les exigences en matière de production ne satisfont pas aux exigences ou attentes des consommateurs de l’UE ». Elle considère que les normes de production et environnementales plus strictes de l’UE requièrent le maintien d’une politique commerciale protectrice de l’UE ¹.

Politique tarifaire de l’UE

Dans le cadre du cycle d’Uruguay, les droits d’importation ont été réduits et des quotas minimums d’accès au marché ont été établis. Cependant, un mécanisme de sauvegarde spéciale a été conservé, pouvant être déclenché si les prix d’importation chutaient en dessous d’un niveau spécifique. Cette clause de sauvegarde spéciale, sujette à une révision mensuelle, a été constamment invoquée.

Dans ce contexte, l’UE maintient un régime tarifaire extrêmement désagrégé pour les produits de la volaille, qui est en partie basé sur la demande en constante évolution du consommateur européen pour des produits de la volaille. L’UE compte pas moins de 20 sous-positions tarifaires pour la viande de poulet, avec 10 tarifs consolidés différents, et des droits fixes allant de 187 € à 1 024 €/tonne. L’UE applique des niveaux de protection inférieurs pour la viande de volaille transformée (voir annexe 1).

Au sein des tarifs consolidés, l’UE établit une série de contingents non préférentiels ainsi que certaines préférences spécifiques aux pays. Seuls quelques faibles volumes d’importations de viande de volaille interviendraient en dehors des accords de contingents tarifaires de l’UE. Ces importations hors quota ont généralement lieu en vue d’établir un historique des importations permettant de devenir éligible aux allocations de quota futures.

L’UE utilise donc effectivement les licences d’importation pour réguler le commerce de la volaille, permettant aux importations d’augmenter en réponse à la demande des consommateurs, tout en préservant les produits de la volaille locaux à valeur élevée. Bien que les importations de l’UE de viande de volaille aient quelque peu baissé ces dernières années, il y a eu une hausse des importations de viande de volaille préparée en réponse à l’augmentation de la demande des consommateurs, principalement pour le secteur de la restauration.

Globalement, l’expérience de l’UE en matière d’importations réglementées, avec une hausse des importations concentrée sur les composantes de marché où les droits de douane sont faibles et où l’accès est réglementé par le biais des contingents tarifaires, souligne les possibilités de faire un usage nuancé des instruments de politique commerciale pour aborder des problèmes spécifiques du secteur de la volaille.

L’impact de la politique tarifaire de l’UE

D’après une évaluation du régime de la volaille de l’UE préparée pour la Commission européenne en 2005, les droits d’importation jouent un « rôle capital en limitant le volume des importations vers l’UE en provenance des pays tiers ». Le rapport a établi que les droits d’importation maintenaient les prix de 11,5 à 13,1 % plus élevés et une production de 7 à 13,3 % plus élevée que ce ne serait le cas en l’absence d’une protection tarifaire (variable en fonction des niveaux de prix du marché mondial) ².

Le rapport a également relayé la conviction des producteurs de volaille de l’UE selon laquelle « en l’absence de droits d’importation (…) le marché de l’UE serait rapidement influencé par les produits importés, les producteurs de l’UE étant de plus en plus contraints d’approvisionner des marchés de niche ».

L’efficacité de la politique commerciale de l’UE pour soutenir les producteurs de volaille de l’UE et alimenter le secteur de la volaille de l’UE est mise en exergue par le fait que, malgré les désavantages en termes de prix auxquels sont confrontés les producteurs de l’UE vis-à-vis des principaux concurrents internationaux du secteur de la volaille, les importations de viande de volaille ont augmenté de seulement 17 000 tonnes face à l’expansion de la demande des consommateurs de 640 000 tonnes entre 2007 et 2012. Cette réponse limitée des importations reflète le volume négligeable des importations intervenant en dehors des quotas. En revanche, la production de l’UE a augmenté de 10 % (quelque 1 172 000 tonnes), ceci alimentant la croissance des exportations européennes de morceaux de volaille. 

Bilan du marché de la viande de volaille de l’UE-28 (en milliers de tonnes poids carcasse)

1. UE-25 : CE, « Prospects for agricultural markets and income 2005-2012 », juillet 2005.

2. UE-27 : CE, « Prospects for agricultural markets and incomes in the European Union 2008-2015 », mars 2009.

3. CE, « Prospects for agricultural markets and incomes in the EU 2013-2023 », décembre 2013.

Source : CE, « Short term outlook for arable crops, meat and dairy markets in the European Union », hiver 2014.

L’analyse de l’AVEC de décembre 2013 suggère que le régime commercial de la volaille de l’UE aide à soutenir les prix de la volaille de l’UE en augmentant le prix moyen des importations au-dessus du prix européen moyen de la volaille. Cela a des implications importantes en termes non seulement de protection des producteurs de volaille internes de l’UE contre la concurrence internationale, mais aussi de compétitivité des exportations de volaille de l’UE. D’après une analyse publiée par l’USDA en septembre 2013, la croissance continue des exportations de viande de volaille de l’UE doit beaucoup au fait que les producteurs de volaille de l’UE peuvent répercuter les hausses des coûts sur les consommateurs nationaux, sans que les importations augmentent leur part de marché. Cela signifie que les exportateurs de l’UE peuvent maintenir des prix compétitifs sur les marchés d’exportation ³.

Options pour relever les défis commerciaux dans le secteur de la volaille

Le problème du dumping de morceaux de volaille est commun aux pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, même si l’origine de ce commerce varie (UE, États-Unis et Australie respectivement). Une question se pose dès lors : quelles mesures politiques peuvent être prises en réponse aux effets perturbateurs que ce commerce « résiduel » peut avoir sur les marchés locaux affectés ?

Outre le recours actuel aux restrictions quantitatives ou aux interdictions des importations de morceaux de volaille qui sont utilisées dans certains pays ACP, l’expérience de l’UE semble suggérer deux options supplémentaires :

• La première option implique l’utilisation d’une structure tarifaire différenciée, avec des droits spécifiques plus élevés sur les morceaux de volaille congelés, qui sont la principale source de préoccupation. Cela ciblerait la région du problème spécifique sans augmenter indûment le droit de douane moyen appliqué, et refléterait l’approche en matière de politique tarifaire adoptée par l’UE dans le secteur de la volaille. Cela exigerait cependant une solide capacité de mise en œuvre douanière.
• La seconde option implique de lier l’émission de licences d’importation aux préoccupations en matière de sécurité des denrées alimentaires concernant la manipulation de morceaux de volaille congelés. Des licences d’importation pourraient être potentiellement allouées uniquement aux entreprises qui ont accès à l’infrastructure physique permettant d’assurer le stockage et la manipulation en toute sécurité des morceaux de volaille congelée et qui ont été certifiées en tant que telles par les services d’inspection nationaux.

Cela refléterait dans une certaine mesure la pratique de l’UE dans le secteur laitier, où pendant de nombreuses années les licences d’importation ont été délivrées uniquement aux « entreprises agréées » pouvant garantir l’intégrité de la manipulation et du stockage des produits laitiers. Ces « entreprises agréées » étaient exclusivement les compagnies laitières de l’UE, puisque aucun négociant n’avait jugé utile d’investir dans la conformité à tous les règlements du secteur laitier de l’UE, nécessaire pour obtenir le statut d’« entreprise agréée ».

Dans le secteur de la volaille, la situation est assez similaire, les licences d’importation pour les morceaux de volaille congelée étant limitées, pour des raisons de sécurité des denrées alimentaires, aux « entreprises agréées » qui garantissent l’intégrité de la chaîne du froid du point de production au point de vente au détail.

Toutefois, il convient de garder à l’esprit que la réplication de l’utilisation par l’UE des instruments sophistiqués de politique commerciale dans le secteur de la volaille cadre mal avec certaines des prescriptions générales de politique commerciale consacrées dans les accords de partenariat économique (APE) UE-ACP. Parmi celles-ci, figurent les engagements de statu quo tarifaire, les limitations en matière d’utilisation des restrictions quantitatives (contingents tarifaires) et l’interdiction de l’utilisation des licences d’importation. Un examen minutieux des implications des engagements d’APE pour le secteur de la volaille semblerait donc nécessaire.

Annexe I : Droits de douane sur la volaille de l’UE

Annexe II : Droits de douane sur la volaille transformée de l’UE

Source : CE, Base de données d’accès au marché, « EU tariffs », http://madb.europa.eu/madb/euTariffs.htm.